试析欧盟在国际发展合作领域的治理

刘丽云

[关键词]欧盟；援助；良好治理；合作伙伴；对话

[摘要]近年来，欧盟加大了在发展合作领域中推行治理政策与实践的力度。治理成为欧盟发展合作政策的重点。欧盟治理建立在与发展合作伙伴合作协定基础上，通过援助手段和伙伴对话机制。推动合作伙伴国政府的能力建设和民主化进程。欧盟治理是实现其价值观、国际秩序观和安全目标的重要途径。它对欧盟与发展中国家关系的发展和后者国内的政治经济发展都将产生影响。

[中图分类号]D815[文献标识码]A[文章编号]0257—2826(2009)05—0073—07

20世纪90年代以来，治理、全球治理、良好治理等词汇频繁出现在国际社会当中，成为国际机构与一些发达国家政策文件的中心词汇。然而，人们在谈论治理／全球治理时至少有两个不同的思考角度。以美国学者罗西瑙为代表的全球治理理论所关注的是在全球化时代，国际社会如何处理全球性问题，如何突破威斯特伐利亚体系建立三百多年来以主权国家(政府)为中心的国际事务处理模式，寻求“从地方到全球的多层面中公共权威与私人机构之间一种逐渐演进的(正式与非正式的)政治合作体系，”“通过制定和实施全球的或跨国的规范、原则、计划和政策来实现共同的目标和解决共同的问题。”而以世界银行为代表提出的治理理念则着眼于从发展角度，从发展中国家政府能力提高、消除腐败(坏的治理)等方面来谈论治理问题。受世界银行等国际机构的影响，欧盟自上世纪90年代以来把治理纳入到发展政策框架当中，积极参与对发展中国家的治理。本文旨在考察欧盟在国际发展领域进行治理的特点，分析其参与治理的动因、实施治理的方式及其影响，从而对欧盟的治理有一个全面的了解。

一、欧盟发展合作中的治理理念

1治理概念的提出。

欧盟从20世纪90年代初开始把治理的内容纳入到发展政策中。欧盟发展部长理事会于1991年11月正式通过决议，肯定了良好治理在共同体发展政策中的重要性，并给出了共同体对于良好治理的定义——“实际的经济社会政策，民主决策，足够的政府透明度，财政上的责任，为发展营造良好的市场环境，反腐败的措施。以及尊雷法制、人权和出版与表达的自由。”1995年，欧盟将治理纳入与发展中国家签署的正式协定。在对《洛美协定》第四期文件进行修订中，欧盟明确将“良好治理”扩充到《洛美协定》文件第五条，该条规定，“发展政策与合作应当紧密地与尊重和享有基本人权、承认民主原则、巩固法制和良好治理相结合。”2000年11月欧盟出台的第一个发展政策正式文件“欧洲共同体的发展政策”中指出，促进人权、民主、法制和良好治理是共同体发展政策与目标的一部分。欧盟委员会拟定了6个重点合作领域，其中第六个就是“机构能力建设，尤其是良好治理与法制领域”。

2000年以来，随着欧盟发展政策的改革与调整，“治理已经成为发展政策的重点，同时也是共同体合作计划的重点。”在2005年欧盟出台的文件《欧洲发展共识》中，保护人权、良好治理、民主化被作为降低贫困和实现可持续发展的基本原则提了出来，并要求所有接受欧盟援助的伙伴国都应该提升这些原则。

2欧盟治理概念的内涵。

首先，欧盟治理包含了体制和政治两个维度。一般认为，治理可以从狭义和广义两个方面解释。从狭义上看，治理基本上被界定在公共行政管理和机构的能力发展上，它涉及执政机构的能力与效率；广义的解释则更多强调政府机构的开放、负责任和透明度等与民主化议程相关的政治内容。欧盟在强调治理时包含了狭义与广义两个层面的含义。从狭义角度，欧盟认为“治理涉及国家服务于公民的能力”，“治理议程的核心是机构的可持续性和能力建设。”然而欧盟更多地是从广泛的意义上解释治理。在欧盟看来，治理既包括政府能力，也包括民主制度与民主化、法制、人权等内涵。欧盟强调良好治理包括国家确保尊重公民的权利，强调在治理中要对人权给予特别的关注，要关注性别平等，促进政府高水平的政治承诺，支持改革，支持地方发挥作用，加强议会作用和非政府行为者的作用等等。近年来欧盟着重强调了民主治理。民主治理的提出更带有针对性，更突出治理的民主、人权等政治色彩。欧盟指出，民主治理是指“在可持续发展道路上所有公民的权利”，必须把民主治理概念整合到每一个(援助)部门计划中，不能简单地把治理降格为只是处置腐败的问题。可见，民主治理否定了简单地把治理与反腐败挂钩的观点，鲜明地强调了治理的政治层面内涵。凸显治理的政治维度正是欧盟区别于世界银行等国际机构治理的特点。

其次，欧盟强调治理的多维度性质。欧盟的治理具有政治、经济、社会、文化、环境等多维度性质，涉及政府职能、执政能力、非政府行为体的作用等方方面面。在2006年欧盟委员会通讯“欧洲发展共识中的治理”当中，给出了欧盟关于治理宽泛的定义——以普适的原则、目标以及共同的志向为基础，它必须包括政府的主要功能，国家介入的所有领域，以及公共机构与市民社会的互动。欧盟强调必须避免把治理分割开来的观点，而是要将政治、经济、社会、环境因素紧密联系在一起考虑；并提出具体的包括支持选举进程、市民社会、议会、分权、司法改革、安全部门改革、公共财政管理等方面的治理计划。正是这一多维度特点，给欧盟广泛介入发展中国家的政治、经济与社会领域提供了平台。无论是人权遭到破坏，还是选举问题和腐败问题等，都与治理相关。所以，欧盟认为治理还是一个“有实用价值的概念”，认为“治理这一概念的真正价值在于它提供了一种比人权、民主等更实用的术语；它与任何社会和政治社会体制功能的最基本方面相关。它可以被描述为一个社会稳定和运作的基本标准。”欧盟从治理人手，可以更方便地参与和干预合作伙伴相关的各种事务。由于治理概念与民主、人权的内涵有相互重叠之处，欧盟以推进治理为名对发展合作伙伴的人权等问题进行干预往往更能够见效。

二、欧盟发展合作中的治理政策与实践

欧盟在发展合作领域中的治理实践主要涉及欧盟与发展中国家合作伙伴的关系，因而是一种国际范围的治理行为。治理的主体主要是欧盟和发展中国家伙伴国政府，以及市民社会等非国家行为体；治理的对象主要是发展中国家合作伙伴；治理的目标是促进伙伴国家政府能力提升，民主、法制、人权的加强，促进经济发展与降低贫困，以及实现国家、地区与世界局势的稳定等等；而治理的方式则依各国国情和对欧盟的重要程度而有所区别。

约瑟夫一条与基欧汉在对“治理”进行定义时指出：治理指的是正式和非正式的指导并限制一个团体集体行动的程序和机制。这一界定恰好可以用来概括欧盟在发展领域的治理实践。欧盟的治理是通过发展合作(援助)，对受援国政府的能力与制度建设、民主化进程，以及可持续发展

和社会稳定等方方面面进行参与和“干预”。在此，欧盟确立了明确的治理指导方针与目标，通过相关协定使治理的理念和原则成为与伙伴国的共识，通过相应的程序和机制，使这些原则和理念保持对合作伙伴行为的约束和影响。

1实施治理的合法性依据。

上个世纪70年代以来，欧盟与发展中国家的合作关系以《洛美协定》的模式著称。这一协定为双方合作规定了权利与义务，这一具有“契约性特征”的合作关系成为后来欧盟发展合作政策的基础。自1991年11月欧盟发展理事会决定将人权、民主条款纳入未来的合作协定当中之后，政治性议题开始进入欧盟与第三国的发展合作协定当中。例如欧盟在与非洲、地中海地区国家、近邻国家、加勒比国家、拉美等国家签订的各种文件当中，都毫无例外地包括了人权、民主、法制、良好治理等共同价值与目标。当1999年科莫拉岛发生军事政变之后，欧盟委员会与政变当局在磋商中提出尊重民主原则、反对军人干政等要求，并提出如果民主不能很快恢复，将按照《洛美协定》规定，采取包括部分制裁和全部制裁在内的适当措施。在欧盟的压力下，政变当局承诺将尽快制定新宪法，组织选举。

2实施治理的具体方向。

在欧盟看来，“治理已成为发展合作的一个必不可少的组成部分”，欧盟通过手中管理的大量的(援助)计划，利用与大多数发展中国家和地区实施的政策对话，积极促进伙伴国在行政管理、经济、政治方面的治理。

首先，治理针对减贫和经济发展。欧盟强调“治理是减少贫困战略的关键组成部分”；治理的好与坏，与发展直接攸关。不适当的治理政策是造成贫富鸿沟的主要原因。欧盟强调通过加强公共制度的治理，使穷人提高生活水平，提高增加收入和财产的能力，使穷人能够得到公共服务，获得安全。欧盟认为“治理是经济发展必不可少的”。只有政府机构具有适当的能力，才能吸引到足够的内部、地区和国际的投资。而发展中国家的虚弱的治理(无效率的管理，缺乏责任和财政透明，腐败，无效的金融体系等)代表了国际国内层面投资、储蓄、资源流动的主要障碍。因此，欧盟强调“机构的可持续性和能力建设是治理议程的核心”。

其次，欧盟强调良好治理就是要与腐败进行斗争，要通过指出腐败的制度原因和形成环境，通过加强机构和非国家行为体的能力建设，支持改进规章制度来反对腐败。

第三，虽然欧盟实施治理是一个涉及经济、政治、社会、降低贫困等方方面面的综合性框架，但是它实施治理的方式正在从最初的局限于经济过程和管理效率方面，转向更多关注民主、公正和参与等议题。欧盟的援助越来越多地介入到诸如加强机构和立法框架，巩固民主化进程，加强法制，尊重和保护人权，个人自由等方面。例如，20世纪90年代两项最主要的预算是发展中国家的人权和民主与拉美的民主化，它们所支持的项目包括选举，公务员、法官和警察培训，独立媒体、民主、人权问题公开宣传等等。又如在90年代，欧盟与苏里南的合作领域中占第一位的是支持民主与良好治理。90年代中期以后，欧共体对华援助发生了明显的改变，农业和基础设施建设等方面的内容逐渐减少，而经济体制改革、司法合作、环境保护等具有战略意义的政策目标占有越来越重要的分量。

3治理实施的主要方式。

(1)对话是欧盟治理实践的主要方式之一。

欧盟通过推进各种对话机制的运作对合作伙伴施加影响。首先，对话的议题、目标与机制都是以欧盟为主导确立的。对话的议题既包括发展与减少贫困的内容，也包括人权、民主、政府制度建设、反腐败等。对话的目标是在伙伴国“促进一个稳定和民主的政治环境”，实现和平建设进程和安全环境；鼓励伙伴国政府把实现这些目标作为其整体发展战略的一部分，确保当事国的政策与欧盟的支持行动之间的一致。欧盟的对话机制包括在人权方面的对话，结构性对话(与中国、伊朗)，以《科特努协定》为基础的对话，以及与地中海国家的联系协定、贸易与合作协定等对话机制。欧盟强调合作伙伴之间的对话应该是经常性的。根据欧盟相应的机制安排，伙伴之间要经常就共同关心的与治理有关的议题进行接触，而不是在出现危机、出现问题时才有对话。例如2000年象牙海岸发生军事政变后，欧盟决定与政变当局每三个月就各种有争议的议题进行一次对话，以保证与对方接触。修订后的《科特努协定》提供了一个与撒哈拉以南国家和地区经常性的、综合性的政治对话框架。该协定第8条允许共同体(欧盟)与非洲伙伴在几乎所有情况下快速而有效地使用政治对话机制。对话协商机制已经成为欧盟与非加太国家关系的重要内容。

其次，欧盟强调对话必须有实质性的预防的维度，并且允许经常讨论政治敏感议题。欧盟认为，经常性对话具有预防的功能，可以把危机控制在一定程度，防止局势恶化和暴力冲突。政治对话可以预防《科托努协定》规定的基本原则遭到破坏；而不是如同过去那样，对话通常只是一个问题发生后的反应机制。

再次，欧盟认为，对话还具有评估的功能。对话的内容包括定期对与发展有关的尊重人权、民主原则、法制、良好治理情况进行评估；同时要有对坏的治理的适当行动；对一个国家治理状况评估的主要目的，不是建一个排行榜，而是帮助其确认最适当的改革和支持措施。通过评估，对治理情况进行监督，保证相关承诺的实现，并采取相应措施来应对那些破坏双方承诺的行为。总之，利用对话机制，欧盟打开了影响受援国经济、政治、社会政策的渠道，并保持了它的畅通，从而为欧盟实现对外战略与发展政策目标奠定了基础。

(2)援助是实现良好治理的有效工具。

过去十多年里，对于良好治理方面的支持已经成为欧盟委员会合作计划的一个组成部分。90年代以来，援助成为鼓励、推动发展中国家进行改革、良好治理的有效工具。

首先，欧盟调整了援助实施方式，变传统的以项目为基础的资助方式为以部门为基础的预算支持；同时对发展中国家本土发展战略与计划给予关注。欧盟认为这一调整有利于伙伴国改革，有利于长期能力建设和可持续性，为促进民主治理提供了的“真正的机会”。1999年，欧盟ODA的预算支付占援助总额的7.3％；而2003年，预算支付已经占到了20％。除此之外，欧盟财政中还有许多专门涉及良好治理的合作计划。例如，主题援助方式(thematic instruments)的安排。所谓主体援助方式是指就某些专门项目设立的资金援助，例如为公民社会能力建设提供新的资金资助等。从1986年到1998年，“治理和市民社会”项目资金份额稳步上升，从1987年仅占0.1％(300万欧元)上升到1998年的6.1％。在援助非加太国家的第九期欧洲发展基金(EDF)当中，治理在20个指标计划中作为重点部门获得了8.79亿欧元的基金，占了总额的10％，其中包括

2亿欧元专门是对非国家行为体的援助。

其次，欧盟在发展合作中提出评价和奖惩措施，凭借手中的援助资源，把援助的分配与受援国治理的情况挂钩，检查受援国是否在良好治理方面有所进步。2008年，欧盟委员会在关于“欧盟——全球发展的伙伴——加速实现千年发展目标”的通讯当中提出建议，对表现好的国家每年援助的预算数量将予以增加。欧盟形成了一种新的激励机制，按照伙伴国对治理承诺的责任，给其提供获得附加资助的机会。在2008—2013年期间，欧盟预备提供30亿欧元的附加资助资金，奖励那些采取或准备承诺改革、欧盟称之为积极良好治理的非加太国家。欧盟委员会提出了6个步骤来监督和决定是否获得激励基金，其中包括，评估治理的状态与趋势，评估主要的缺点，检查国家的治理计划，从关联性、施展度与可信度方面对政府的承诺进行评估，决定获得奖励的档次，监督执行情况。按照修订过的《科特努协定》，一个国家如果它有出色表现的话，它所获得的分配奖励将会每年增加。

对于违反双方合作协定相关条款的行为，欧盟也规定了惩罚措施。例如，从90年代初开始，人权要素条款就被系统地纳入到共同体与第三国的包括贸易和合作的协定和联系协定当中。倘若违反协定，可以采取的措施包括：改变合作计划的内容或使用的渠道，减少文化、科技合作计划，推迟联合委员会会议，中止高层双边接触，推迟新的项目，拒绝相关伙伴国的倡议，贸易禁运，中止武器销售，中止军事合作，中止合作。

4对各类国家不同的治理实施方案。

欧盟的发展合作(援助)几乎遍及所有发展中国家和转型国家。“欧盟对治理的政策方针和支持行动都被整合到其日常的合作工具当中。”通过与这些国家的对话与发展合作，欧盟将治理的理念与实践渗透到具体的合作当中。根据不同国家的形势以及对欧盟的重要程度，欧盟也强调了不同的治理重点。

(1)对于欧洲西巴尔干地区的治理。由于这一地区被欧盟视为未来的潜在入盟国，因而对该地区按照欧洲标准进行政治、经济、法制领域的治理与制度改革。治理围绕着巩固民主，适当的宪法改革，法制，公共行政改革，经济治理，能力建设几个方面展开。根据欧盟的计划，40％的援助资源用于制度能力建设；另外还有共同体的宏观财政援助用于促进该地区经济和经济治理。(2)对于“困难伙伴”(不易相处的伙伴)如巴勒斯坦、朝鲜等，欧盟的治理重点是保持与伙伴国当局经常性对话；支持机构能力建设；支持人权和其他相关行动的治理；实施的援助项目旨在满足最脆弱人群的基本需求。(3)对于一些由于严重的治理问题而影响发展的国家，如孟加拉，欧盟认为要采取的措施是建立综合的反腐败战略和独立有效的反腐败委员会，进行刑事司法改革，实行分权，提高地方政府效率，人权问题制度化，促进人权，建立独立的人权委员会。(4)对于有效的伙伴关系国，例如地中海国家，欧盟治理的重点包括确保持续有效的对话；提供支持以帮助加强民主治理、市民参与和走向法制；对人权方面的行动提供支持；支持政府机构能力建设，加强透明、责任性和效率。

三、欧盟发展合作领域的治理评价

上世纪90年代以来，为了应对全球化迅猛发展和后冷战时代世界政治形势变化，欧盟在发展合作领域积极推行治理／良好治理，不仅把治理作为促进发展中国家经济发展、减少贫困的重要途径，而且把它当作解决当今国际安全和世界发展领域各种问题的一把万能钥匙。欧盟治理的范围涉及发展中国家政治、经济、社会、安全，几乎所有方面的议题都被纳入到治理的框架下解决。

欧盟的治理是发展合作的一种新方式。与以往的提供贸易优惠、提供项目援助等相对单纯的经济援助方式不同，欧盟的治理是把相当一部分资金直接用于提高受援国政府能力、改善受援国政治社会环境的专门项目上，或是提供资金给受援国政府并监督政府将资金用于改革和治理计划当中。因此欧盟治理的实质是以援助为杠杆，以对话协商为互动渠道，以提高受援国政府能力、促进民主化进程为目标的一种发展合作政策模式。通过这一模式，欧盟介入到受援国国内的政治、经济、社会发展进程，将自己的价值理念渗透到受援国的决策当中，试图促使受援国的政治、社会、经济等方面从理念到制度发生根本的变化。欧盟发展委员米歇尔因此把推进治理与发展的紧密联系视为“欧盟在发展政策上的一场革命。”

欧盟之所以把治理作为当前发展政策的重点积极推行，从欧盟内部来看是为了使欧盟的对外援助更有效率，更有质量保证，从而更多地获得欧盟成员国和欧洲民众的认可；从国际角度看则体现了欧盟参与世界秩序的构建、提升软实力，扩展欧盟的价值观和增强国际影响力的雄心壮志。

由于欧盟的发展合作几乎遍及所有的发展中国家，并且欧盟与大多数国家通过各种协定建立了伙伴关系，因而欧盟推行发展领域的治理势必对发展中国家产生影响。从目前来看，治理实施所产生的影响并没有明确体现在受援国政府能力建设上，而让欧盟受到鼓舞的是治理带来的受援国政治民主化方面的进展。欧盟发展委员米歇尔在2005年谈到欧盟发展政策时称，在不同非洲国家出现的市民社会也许是过去几年来发展方面最令人鼓舞的事情，这是可行性民主最好的保证。在不同的非洲国家出现了相同的趋势，即努力实现权力分散化；有证据表明非洲在走向民主和多党制方面有了明确的行动。在欧盟看来，治理的理念已被一些国家接受。“治理现在已经成为泛非机构与欧盟之间对话与合作的主流”；治理在欧盟与其他地区的政治对话与援助计划中也成为重点。“治理已经被许多伙伴国家置于发展战略的中心位置。”在欧盟鼓励和支持下，非洲成立了“非洲同行评价机制”(African Peer Review Meeha—nism，APRM)；这是一个由非洲国家自愿加入、自我评估和自我监督的机制，目的是通过相互学习和共享信息来促进治理。据欧盟委员会评估，非洲近年来已取得了民主进步，2／3撒哈拉以南非洲国家实行了多党制选举；25个非洲国家加入到国际刑事法院；截止到2001年5月，欧盟与120多个国家签订的贸易发展合作协定中都有人权条款规定。

欧盟在发展领域实施的治理与“太过理想化”的全球治理相比，是一个现实的方案。然而，从治理政策的推出和具体实施过程可以看到，欧盟的治理也不能避免人们所断言的尴尬现实：“无论是作为观念还是具体实践，治理都似乎是发达国家为主导，话语权都在发达国家”。

首先，在欧盟的治理当中体现了国际关系的一种不对等和不平等。虽然欧盟也强调其治理方式并非一种强制，认为“发展政策不能从外部强加”，治理没有统一的模式，要从各国国情出发；欧盟还在发展合作中强调所有权原则，鼓励合作伙伴国领导他们自己的发展进程，但是它不能回避这样一个现实，即发展合作中的治理的对象只

能是受援国，而治理的主体虽然根据协定也包括受援国，但事实上无论是治理的原则、方针、目标还是具体的议程、方案、标准，都是在欧盟建立的框架下制定与实施的，于是形成一方主动实施治理、一方被动接受治理，强势的一方指导弱势一方行动并对其行为进行规范和限制的局面。

其次，欧盟治理的过程是向受援国“输出民主”、扩展价值观的过程。与美国靠武力来“输出民主”不同，欧盟靠的是“软实力”，是让受援者在实施良好治理的过程中接受欧盟的价值观，然后通过改变观念来自我教育和约束自己。但是，自由选举，地方分权，市民社会，非政府组织等等是西方国家长期的社会历史发展中形成的经验和价值观，如果不顾社会发展阶段和程度而盲目地推广和输出，轻则在受援国造成“南橘北枳”、水土不服的后果，重则带来动荡与混乱。上世纪90年代非洲国家搞多党制而出现的混乱就是一例。事实上，欧盟的治理并没有超越欧洲中心主义。在欧盟出台的关于治理的政策文件当中，看不到受援国的历史传统，看不到受援国的价值观与非欧文明中的优秀成果和历史经验的存在。

第三，欧盟的治理体现了一种新的援助“条件”。与上个世纪90年代西方援助的政治经济“条件”相比，治理当中的“条件性”表现为一种“软约束”。其一是通过双方合作协定中达成的“共识”与“原则”来规范受援者，一旦违反协定中的相关条款就将通过对话受到警告，严重者受到减少或中止援助的制裁；二是通过奖励受援国实现良好治理来影响受援国的行为。例如，欧盟计划在2008—2013年间援助金额的安排中向太平洋伙伴国拨出2.93亿欧元，同时强调如果这些国家明确表示承诺实施良好治理的话，这些资金将增加25％。

在欧盟的治理实践当中，不仅存在着全球规制民主化和治理过程民主化的问题，也存在着如何避免“干涉内政”的问题。在2005年欧盟委员会对发展政策进行评估当中，就有人提出政治中立非常必要，但是它不适用于有关良好治理的问题。虽然欧盟治理具有合作协定的法理基础，但是如果治理过多地涉及受援国的国内政治层面的问题，则将有可能跨越主权国家不容干涉的界线。由于主权国家的地位在今天的世界上不可替代，任何形式的治理都必须坚持尊重主权国家平等的原则。在当今世界，发展问题不是发展中国家自身的问题，它牵涉到国际政治经济、国际关系方方面面，因此治理不是解决发展问题的灵丹妙药。然而，不能忽视的是欧盟治理中鲜明的政治色彩和全面的机制安排，以及欧盟在发展援助领域中所体现“软实力”的竞争优势。它们将会在多大程度上影响国际关系和发展中国家的社会发展进程值得关注。