汶川大地震灾后重建研究

汶川地震灾区受灾人口迁移问题研究

沈茂英

[摘要]人口迁移是人口分布在地理空间上的变动，伴随人类社会发展始终。经济、社会、环境被公认为人口迁移的三大驱动因素。本文以汶川大地震受灾区域为例，利用人口迁移推力拉力理论，揭示汶川地震灾区人口迁移的环境资源推力以及迁移人口面临的制度、经济、文化、生态、技能与社会困境，提出通过“规划引导、制度完善、政策扶持、技能提升”等四大途径引导受灾人口迁移，形成与资源环境经济社会发展相协调的人口分布格局。

[关键词]汶川大地震；人口迁移；灾区可持续发展

[中图分类号]C922

[文献标识码]A

[文章编号］1000-4769(2009)04-0001-07

汶川特大地震是新中国成立以来最大的一次地震，受灾区域达10万多平方公里，受灾人口4624万，死亡人口(含失踪人口)近10万。地震在一定程度上改变了灾区自然环境，地质灾害隐患点增多，环境脆弱加剧。受灾人口赖以生存的空间资源，或饱受地质灾害隐患点威胁，或家园掩埋被废，或耕地被毁，或产业被迁，面临远离故土的迁移选择。为此，笔者从受灾区域环境资源变化出发，分析受灾人口面临的四大资源环境推力与五大迁移困境，提出通过“规划引导、制度完善、政策扶持和能力提升”四大举措引导受灾人口迁移流动，形成灾区合理的人口分布格局，实现灾区可持续发展目标。

一、人口迁移概念界定与迁移动因

(一)人口迁移概念界定

人类有史以来一直不断地迁移流动，具有迁移倾向是人类的显著特征之一。人口迁移是人口分布在地理空间上的变动。由于研究视角不同，对人口迁移的界定也有差异。联合国《多种语言人口学词典》指出，人口迁移是“人口在两个地区之间的地理流动或者空间流动，这种流动通常涉及到永久性居住地由迁出地到迁入地的变化。这种迁移被称为永久性迁移，它不同于其他形式的、不涉及永久居住地变化的人口流动”。从这一定义上看，人口迁移具有两个重要属性，即：(1)人口迁移的时间属性。只有那些居住地发生永久性变化的运动才能称为人口迁移，而日常通勤活动造成的居住地暂时变动则排除在外。(2)人口迁移的空间属性。人口迁移必须迁出原居住地一定距离，一般以跨越行政界限为依据，从而排除了在同一行政区域内改变居住地的人口。

我国多数学者认为，人口迁移是指人口常住地发生跨越某一层次行政区的改变，且持续时间达1年以上的空间移动。其时间属性是1年及以上，空间属性是以县级行政单元为界限。界定县级行政单元的一个重要原因是户籍制度。由于我国实行较严格的户籍制度，一般户籍变动在县行政区内由县级公安部门控制，相对宽松，而县级之间户籍控制则较为严格。因此，一般认为，国内人口迁移应以县级行政区划为界限。但笔者认为，根据联合国人口迁移定义，结合我国农村特有的农村土地集体所有制(即社区所有)，迁移人口一旦跨越了土地集体所有制所在的行政区域，实现居住地的空间转移，就应视为人口迁移。因而，人口迁移最低一级的地域空间界定应以乡、镇行政区域为界，即人口从甲乡镇向乙乡镇的居住转移且发生户籍登记地转移的行为，都可看作人口迁移。

人口迁移的方向总体上是“农村→农村”、“农村→城镇”、“城镇→城镇”、“城镇→农村”变动。但我国正处于剧烈的社会转型期，加上现存的城乡户籍制度和区域经济发展的不平衡性，人口迁移呈现由“乡村→城镇”、“内地→沿海”、“城市→城市”的迁移特征，而“城市→乡村”、“乡村→乡村”的迁移颇受限制。从地势上看，人口迁移又具有从“山地→平原”、“生态环境脆弱区→生态安全区”的特点。人口迁移在带来区域人口结构与规模改变的同时，也在空间上形成新的人口聚集区，并逐步促成区域人口、资源环境与经济社会的协调发展。

(二)人口迁移动因

人口迁移是一种社会经济现象，是人们在一定生产方式下的有意识的行为。其基本动因在于不同地区的人口、生活资料以及生产力发展对劳动力的需求之间在数量上的不平衡。因而，经济性人口迁移是人口迁移的主要类型，它是人口为了谋求生路或寻求更好的就业机会和生活条件而发生的迁移行为，约有70％-80％的人口迁移是经济驱动所致。刘易斯、费景汉和拉尼斯以及托达罗等著名发展经济学家从发展经济学的角度构建了劳动力城乡迁移模式，认为城乡预期收入差是城乡人口迁移的最主要动因。E.S.李从社会学的角度提出人口迁移的“四因素”假说，认为人口迁移是迁出地、迁入地、介入障碍和个人因素等综合作用的结果；R.赫伯尔在《乡村-城市人口迁移的原因》一文中指出，迁移是由一系列力量引起的，这些力量包括促使一个人离开一个地方的“推力”和吸引他到另一个地方的“拉力”，这就是著名的人口迁移“推力-拉力”理论。这些理论对人口迁移动因的解释主要是“乡村→城市”人口迁移。经济因素、社会因素、环境因素被认为是人口迁移的三大基本动因。但在特定条件下，在某一特定时间段内，某个(类)因素的变化可能成为人口迁移的决定因素。农业社会以及对农业资源依存度较大的人口、自然环境变化、自然灾害发生可成为人口迁移的主宰因素。随着全球气候变化的加剧，自然生态环境的退化，以及各类自然灾害频发，环境变化越来越成为人口迁移的重要影响因素。其中，自然灾害因难以准确预测而造成较大人口伤亡，防灾避险迁移成为人类防御自然灾害威胁的主要手段。

灾害性移民包括灾害发生后的移民安置、防灾避险移民两种基本形式。前者是灾害发生后因环境变化而引起的移民，后者是防止灾害发生而提前作出的预警安排，是将受自然灾害威胁人口迁移到相对安全的区域，是生态移民的一种类型。在一个自然环境较为恶劣、。灾害频发的区域，灾害性移民往往是人口迁移的基本类型之一。我国是一个自然灾害发生频繁的大国，仅2008年就先后经历了两次百年不遇的重大自然灾害，南方雨雪冰冻天气灾害、“5.12”汶川大地震，以及大大小小的自然灾害无数。每年，因防御各类自然灾害威胁而实施了大量的人口迁移，即生态移民，是防灾减灾的一种重要手段。

二、汶川地震灾区受灾人口面临资源环境“推力”

尽管推力拉力理论自问世以来就广受质疑，人口迁移因素极其复杂，非推拉力所能解释。但针对汶川大地震灾区而言，灾区人口赖以生存的资源环境发生巨大改变，在一定程度上决定着人口的迁移与否。尤其是对于特定区域的特定人群而言，变化的资源环境甚至成为推动受灾人口迁移的决定力量。

第一是耕地灭失毁损和依存产业被毁推力。耕地被毁，导致一部分依靠耕地维持生存的受灾人口生存条件变差，或者完全失去生存资源，寻找生存资源而选择居住空间，形成人口迁移。对于农民而言，耕地不仅仅是生存资料，还具有最基本的生活保障功能。没有了土地，原地居住的

可能性就大为降低。据中科院的遥感分析，灾区耕地灭失面积达100万亩，但由于耕地统计口径的不同，最终估计耕地灭失达14万亩左右，主要集中在极重灾区的山区。其中，青川耕地灭失3万亩，什邡耕地灭失3.9881万亩，汶川县4.2万亩，由此形成的失地人口在10万人左右。当然，并非所有失去耕地的农民都需要迁移。此外，被破坏的第二、三产业因无法恢复或者因搬迁重建，导致依托就业人口的空间转移。典型如绵竹市汉旺镇的东汽生产基地，灾后搬迁到远离汉旺的德阳市八角井重建，依托东汽的产业工人以及抚养人口也随之往八角井搬迁。由于自然环境的劣变，导致部分产业发展空间受限制，原有主导产业区域性退出。如汶川境内的高载能产业、什邡的磷矿化工产业以及绵竹的煤矿业等可能再也无法恢复，依托这些产业的产业工人及其抚养人口，或退出原依托产业而另行就业，或迁往其他区域谋生。

第二是居住地丧失推力。地震灾区资源环境的变化不仅仅是居住房屋倒塌、耕地灭失毁损以及主导产业的退出，还包括大量地陷、崩塌、地裂、塌方等对居住地的颠覆性破坏。地震断裂带上的部分城镇被毁，部分村庄或被倒塌的山体所掩埋，或被堰塞湖淹没，幸存者失去了原定居地，因丧失居住地而被迫选择新的定居地，由此而形成人口迁移。北川县城所在地——曲山镇，几乎被地震夷为平地，泥石流又掩埋了大片地震遗址，一度成为生命禁区；青川县红光乡的东河口村，曾经是山清水秀的小山村，“5.12”地震瞬间被山体掩埋，数百人被埋于数千米地下，不仅耕地被毁、宅基地被埋，而且深埋于地下的亲人对幸存者而言也是一种深深的伤痛。即使能勉强在原地寻找到生存之地，但每天面对掩埋遇难的亲人，也是一种情感上的伤害。这种原住地的丧失与失去亲人的伤痛叠加，成为人口迁移的重要推力。目前，仅青川就有500余户农民失去宅基地。

第三是次生地质灾害持续威胁推力。据估计，汶川地震地质影响将持续10年以上，大量受灾人口生活在地质灾害隐患点的威胁之下，无论其耕地与宅基地是否丧失，均有趋向相对安全生存空间移动的需求。而次生灾害的影响处置不当所造成的损失会超过地震本身。历史上，紧邻汶川的茂县叠溪大地震(1933年)因堰塞湖决堤，汹涌的洪水倾泻而下，淹没大量村庄和农田，所造成的伤亡人数超过地震本身。据调查，汶川地震灾区急需治理的重大地质灾害隐患点8693处，其中需要搬迁避让的有4694处，受威胁人数达65万多人。目前，地震灾区的余震尽管呈现衰减态势，但部分地震断裂带有被激活的现象，对环境恶劣区的民众也是一种持续的灾害威胁，部分地区甚至不具备重建条件。寻找安全的生存空间，是灾区地质灾害点受威胁人口的必然选择。

第四是生物多样性保护与生态修复推力。汶川地震灾区，地形地貌复杂多变，立体气候明显，生物资源丰富，生态系统多样性突出，有物种基因库之称。仅10个极重灾区县内就分布了13个省级以上自然保护区，保护区面积占土地面积的21.6％。其中，汶川县境内自然保护区面积占全县土地面积的62％左右。青川、平武、北川、茂县等不仅有大量以大熊猫保护为主的国家级和省级自然保护区，且各自然保护区之间紧密相连，与保护区廊道地带一道，构成一个相对完整的以生态环境保护为主的禁止开发区，区内不仅人口总量较少，还有大量区域为生态无人区。在保护区发展史上，通常采用移民措施，减少乃至杜绝人类在保护区内的开发性活动，依靠大自然的自我修复功能和人类辅助措施，以改善保护区的自然生态环境。因此，生态移民在大多数自然保护区发展史上都曾被广泛采用，即把自然保护区内居民迁出自然保护区，以减少人类活动对自然保护区的影响，恢复自然保护区内生态环境。以卧龙自然保护区为例，早在20世纪80年代后期在联合国支持下尝试了生态移民。境内其他保护区也不同程度地尝试过生态移民，而扶贫开发也将生态移民作为重要的扶贫举措加以推广。因此，从汶川地震灾区生物多样性保护区、生态环境修复以及水源涵养地保护等角度，对部分居住在自然保护区、生态环境保护区内的民众，有移民需求，形成人口迁移的保护性推力。

当然，地震灾区人口迁移并不仅仅存在着资源环境的推力，同样也存在着相当大的拉力。一方面，在改变灾区自然环境条件的同时，也形成新的环境资源亮点并形成巨大的旅游开发价值。今年的春节黄金周，地震遗址景观成为四川最大的旅游景点，吸引大量游客前往参观。而恢复重建所形成的巨大发展商机，也是吸引人口聚集的重大市场因素。加上灾民浓浓的乡土情结、恋土情愫和“叶落归根”思想，成为人口迁移的重要“拉力”。在推拉力的制衡中，总有一部分人口因为生存资源的丧失或者依托产业的迁移而选择迁移，也有一部分人口会因为商机的出现而留下来，但居住地变迁是肯定的，有的甚至会离开所在村落和乡镇，成为典型人口学意义上的人口迁移现象。

三、地震灾区人口迁移面临的障碍解释

第一是农村土地的集体(社区)所有以及承包制形成的土地制度刚性约束。土地是农民的安身立命之本，是农民生存发展之源。土地既是就业保障也是养老保障。迁移农民的首要条件是有一定面积的耕地和宅基地以及其他必须生活资料的供给。但现行农地制度安排却限制了受灾民众的迁徙自由。我国农村土地采取集体所有、农户承包的制度安排，且承包期限从最初的15年延长到30年以及长期不变。土地的所有权主体和承包经营权主体，要变动土地承包经营关系，必须在土地政策许可的范围内规范操作。集体要收回农户的土地承包经营权必须经所在集体村民代表大会2／3以上代表的同意。集体要支配名下土地资源，同样需要村民大会讨论通过。从农村改革伊始，大部分地方是将集体耕地全部承包到户，个别地方集体还存留少量林地、荒地乃至于河滩地，并采取增人不增地、减人不减地的办法，农户承包地自求平衡。这样，是否接受非正常渠道而增加的社区人口，必须征得村民同意。迁入人口的土地需求，或者来源于村民已承包到手的土地，或者来源于集体所掌握的未承包土地，或者来源于开荒地。对于承包到户的土地，按照现行政策，若非农民自愿让渡，集体没有权利收回承包地。因而，绝大部分地方对工程移民的土地需求来自于集体所掌控的土地资源，或者是开荒地，能够安置的人口数量相对较少。

在地震后不久，随着救援的艰辛和灾民生存条件的恶劣，以及持续余震和次生灾害的威胁，也曾引发了受灾县与受灾人口城搬迁问题的大讨论，包括北川、汶川、青川在内的三个受灾极重县城都曾酝酿过县城搬迁。汶川、青川、北川三县从防灾避险角度，动员了大量灾民搬迁。仅汶川县龙溪乡5000人就全部搬迁到该县绵池镇板子沟村集中，其拥挤程度可想而知；青川县也进行了声势浩大的跨县移民，数千人搬迁到邻近的剑阁、元坝。目前，明确搬迁的县城只有北川县，

汶川县城在控制人口规模的基础上原地重建；青川县城何去何从仍然没有明确答案；已搬迁的民众仍被动员回原籍就近安置。诚然，影响县城搬迁和人口迁移的因素很多，涉及到行政区划调整变动、灾害评估以及财政能力等等。但对于普通民众而言，搬迁最主要最现实的困难是搬迁人口的耕地需求从哪里来?地震灾区是山地为主的山地平原区，人地关系紧张，人均耕地面积有限，可容纳的农业人口数量有限。而且，对于任何一个村寨乃至乡镇来讲，耕地乃至荒地均已承包到户，集体并无可供新增人口的耕地，安置农业人口所需的耕地供给难度大。通过开荒解决新增人口的耕地需要，既不符合灾区生态脆弱的环境特征，又会造成新的生态环境破坏。

第二是地震受灾人口贫者富者无差别，承受经济困境(贫困)制约。地震灾区人口迁移由于生存环境或资源部分或全部丧失，多年积累的财产损失殆尽。原地重建都很困难，更不用说搬迁移民了。国家对农村灾民的安置有补助，但对于房屋严重毁损甚至掩埋的农户而言，国家补助也只能是杯水车薪，解决不了根本问题。虽然地震灾害所造成的移民是自然因素所迫，但也属非自愿性移民。大量研究证实，非自愿性移民的搬迁对于移民生产、生活的影响是巨大的，长期形成的社会经济系统解体，原有的居民社区被拆散，固定资产损失严重，生产性的财产和收入来源丧失，它不仅降低移民群体的生活水平和经济地位，而且还在很大程度上摧毁移民家庭原有的收入和发展能力。在我国，各类工程移民的贫困问题日渐被重视，有专家指出，全国各类工程移民中有1600万人是贫困人口。因此，有学者指出，非自愿性移民(如水库工程性移民)，由于移民搬迁摧毁生产资料并使生产体系解体，带来长期性贫困的危险，并可能把一些人推入长期性食品不足的状态之中。因此，移民的贫困风险规避或者移民的经济恢复和发展是应该得到首要关注的移民问题。

另一方面，即使是自愿性移民，真正搬迁者也多为生活相对富裕群体。林志斌在宁夏、云南的田野调查指出，自愿性移民扶贫项目实施村，半数以上移民搬迁人口是生活较好的农民，大部分贫困者是难以搬迁的。遭受地震灾害影响的人们，穷人富人都一样，不仅生产资料被彻底摧毁，生活资料也丧失殆尽，完全不具备自我搬迁能力。这是地震灾区人口迁移与一般工程性移民所完全不同的。但地质灾害威胁之下的人们，丧失耕地和居住空间的人们，却又面临非搬迁不可的选择。

第三是社区融入(合)困难与生态压力困境并存。从我国实施的生态移民和工程移民来看，成建制整村安置较少，往往是化整为零，分散安置在不同村落之中，以减轻安置区的生态环境压力和人地矛盾。这对于安置区来讲，无疑是积极的，但对于移民而言，则存在着社区文化融入的困境。移民从熟人社会到陌生社会的转变，存在一种文化的融合与生活习惯的适应和改变。尽管地震灾区产业结构已发生很大变化，农业社会的特征不再明显，但熟人社会文化的影响仍然无处不在。而无论是因耕地丧失或宅基地丧失而迁移的人口，还是因功能区定位、避险而动迁的生态保护型人口，大多还是处于农业社会中后期，对农耕文化的强烈认同以及在这种文化氛围下所形成的熟人社会特征，成为影响迁移人口做出选择的重要文化因素。这些民众长期生活在特定的生产环境下，形成与区域自然生态环境与生产发展水平相适宜的社区(聚落)文化，彼此之间有很深入的了解，农闲时拉拉家常，农忙时互相帮助。一旦迁移后，转入一个新的环境，不仅需要适应较长的时间，而且能否适应还存在较大的不确定性。尤其是地域文化特色比较明显的少数民族人口，一旦迁入非少数民族地区就需要适应非少数民族地区群众的文化习惯和生活方式，其所固有的民族文化与宗教信仰可能会逐渐改变。

迁入地生态环境压力同样不可小视。灾害性移民具有很强的生态移民性质，一方面是丧失生存资料，另一方面是为了减轻生态环境压力，从生态脆弱区到生态相对盈余区定居。但从各地实施生态移民的结果来看，迁入地也面临着严峻的生态压力困境。生态移民的安置绝大部分仍然是有土安置，也就是保持农民的身份不变，迁入地要为移民解决生存发展所需要的全部资料，对迁入地形成较大的生态压力。以甘肃的瓜洲县为例，该县各类移民达8.48万人，开垦荒地27.56万亩，占全县新增耕地的40.19％，由此造成严重的水资源短缺、地下水位下降、荒漠化进程加剧、生态环境持续恶化，即所谓“瓜洲现象”。其他类似移民任务较重的区域，也面临同样问题。汶川地震灾区，处于青藏高原与四川盆地的过渡地带，龙门山断裂带上，生态环境脆弱，环境容量有限，地震所造成的生态破坏，更加重了区域内生态脆弱，而移民对于这一区域的环境问题将形成长期的困扰。

第四是迁移者自身发展适应能力较弱。移民自我发展能力就是移民运用所学知识、技能，获取社会资源、利用社会资源，实现自身价值的能力。自我发展能力的高低，决定移民能否适应并融入迁入地的社会生活环境，能否寻找到适合自身需求的发展机会。大量人口迁移以经济动因为主，缘于经济性人口迁移更多表现出较强的目的性，具有获取收入差异的能力。因此，通常情况下，经济性人口迁移具有较强的社会适应能力，尤其是具有寻找就业机会、获取社会资源的能力。农民工的流动就是这样的，流动民工能寻找到适合自己的生存空间。但来自民工流动的实证研究也同时指出，流动民工与年龄、性别、文化水平、个人技能有很强的相关性，流动者以年轻人为主，大多受过初中教育，或者有一技之长。尽管这样，这部分人仍然不能完全适应城镇生活，很难带动抚养人口的迁移，仍然难以摆脱钟摆式的人生轨迹。汶川地震灾区人口迁移则不同，具有明显的工程性移民特征，即“一锅端”，无论老少、无论年龄、无论性别、无论贫穷，一旦失去生存空间，就必须迁移。这样，搬迁人口并不具备迁移者应该具备的生存适应技能和自我发展技能。以从事农业生产的农民迁移者为例，尽管都是农民，但不同区域的农民所熟悉的生存方式和生产技能不一样，习惯于旱作农业的农民却不习惯于水稻生产，习惯于水稻生产的农民却缺乏旱作农业技能。以青川县的组织移民为例，迁入到剑阁、元坝的农民不习惯水稻生产，部分农民又迁回原地。同理，习惯于农业生产农村生活的农民却无法适应城镇生活生产方式。另一方面，受灾最严重的区域是山区，少数民族人口多、占比高，对于农业生产具有强烈的依赖和认同心理。

第五是城乡人口的福祉差异以及农民工的“钟摆”流动制约。城乡二元经济与福祉安排，在一定程度上延缓了我国城镇化进程，也形成了具有中国特色的农民工“流而不迁”的钟摆人生。城乡福祉的差异，不仅表现为城镇户籍人口所享受的相关福利制度安排，还表现在农业户籍人口的制度安排，两者之间存在着巨大的差异。农业户籍人口近年来分享到医疗保险、各类惠农政策以及正在推行的养老保险制度。因此，这种

城乡之间的福祉差异安排，在农民工崇尚城镇福利而不能时，被阻挡在城镇人口之外，已迁移人口也成为城镇“边缘人”；而随着农业户籍人口福祉水平的提高，农民工却又不愿意放弃农业人口户籍身份，分享农业人口福利。因而，造成农村城镇难以融合，农村劳动力钟摆流动，摆出摆回都有其预期。一部分占有城镇资源，却仍然不愿放弃农村福祉，因而，我国户籍城镇化水平难以提高。我们以外出务工比较多的重灾县青川为例，全县107120农村从业者中，有15368人从事非农业生产，这个数字恰好等于全县跨省转移劳动力总数，说明青川县农村劳动力转移是以省外转移为主、省内转移为辅。转移劳动力占农村劳动力总量的14.3％，大约每4个家庭就有1名劳动力在省外务工。从实际调查结果和县上相关部门估算的结果来看，青川县农村劳动力的60％以上是在外地打工，平均每个家庭有1.5个劳动力在外地。如果按照发达国家农村劳动力迁移模式，应带动等量抚养人口迁移。但实际情况并非如此，劳动力迁移以个体为单元，供养人口并没有随劳动力一同迁移。这种不完整的迁移，在这次地震灾害发生后得到进一步确认。笔者在东河口村调查时发现一个有趣的现象，留守在家的多是50岁以上老人，而他们的儿女都在外地打工，有的在浙江、有的在北京，地震发生后回家看了看，给老人留点钱，又到打工地了。尽管这个村大部分人家遭遇灭顶之灾，有200多户被整体掩埋在100多米深的地下，受灾最轻的家庭是人没有受伤而已，但已无家可言。在这种情况下，外出打工的儿女也没有能力将父母迁入打工之地，一家人两地居住。在进行灾害人口安置时，还是以户籍人口为主的，远在外地的家人一样可以分享到救灾款项，以及移民安置的款项。由于城乡居民福祉的差异，在一定程度上阻止农民迁入城镇。

四、促进灾区人口迁移的几点建议

第一是详细统计受灾搬迁人口数量及分布，结合区域主体功能区与产业发展规划，编制受灾人口迁移安置规划。汶川地震灾区面积大，受灾人口构成复杂，受灾程度差异大，安置需求和方式不同。目前，应做好受灾搬迁人口的统计工作，准确掌握搬迁人口数量、分布与迁移需求。从资源环境变化来看，搬迁人口主要由宅基地与耕地灭失人口、地质灾害威胁人口、非农产业主导人口以及生态保护区人口等组成，除主导产业搬迁引发的迁移人口以非农业人口外，大部分迁移人口均以农村人口为主，对土地等农业资源依赖性比较强，政府指导协助迁移是关键。因此，应以灾后恢复重建为契机，根据灾区自然环境状况和资源分布状况，结合主体功能分布，以县为单位制定不同区域经济社会发展规划和人口发展规划，引导人口迁移。从灾区地形地貌与自然生态环境看，受灾人口迁移以县为单位，在县境内平衡比较好，部分区域可突破县级行政界限，实施跨县迁移。总体上看，平原县境内的山区人口可逐步向境内生态较好的平原区迁移；平地资源相对缺乏的县境内受灾人口向城镇迁移；依托产业转移而动迁的人口，则随产业变动而变动。

第二是改革农村土地产权制度，促进农村土地流转。农村土地产权制度作为一种制度安排，具有提高土地产权效益的内在机制。我国农村土地承包经营权制度，在促进我国农村经济发展、确保社会公平、保障劳动者权利等方面，发挥了积极作用。但随着社会经济的不断发展，尤其是步入强烈的社会转型期后，农村土地产权制度安排不仅在一定程度阻碍了土地资源的合理配置，农业经营规模难以扩大，而且也在一定程度上限制乡村人口之间迁移。一方面，城里的“农村人”(指长期在城镇生活的农业户人口)继续拥有土地承包权和宅基地，挤占十分有限的农地资源空间；而长期留在农村且只能以种田为生的农民，又不能从城市里的“农村人”那里获得土地；生存环境较差区域的农村人口，难以搬迁到生存环境较好且大量人口外出的农村地区，无法实现人口的递补迁移。造成这种现象的根本原因是农村土地承包经营权的市场化转让和农村人口社会保障制度的不完善。因此，解决灾区农村人口迁移问题的重要措施之一就是农地制度改革，方向之一是推行农地产权的股份化和市场化。据估计，青川县目前有四五百家农户宅基地遭到毁损，面临无处安家的困境。加快农村土地制度改革，让城里的农村人能够通过市场方式转让宅基地使用权和农地承包经营权，政府通过回购方式获得宅基地和承包地使用权，以安置农村受灾迁移人口。

第三是制定鼓励农村受灾人口向城镇迁移的相关政策，包括就业政策、社会保障政策、迁移安置政策。地震灾区总体上看是生态环境较为脆弱之地，资源环境压力较大，人口环境容量受限。农村人口尤其是纯农业人口的生存发展必须有适量的耕地和宅基地保障。因而，农村人口向农村迁移面临较大的耕地需求压力，无论采取何种耕地补充方式，都会对资源环境和村社和谐造成一定的影响。相反，农村人口向城镇迁移，不仅能降低资源环境压力，而且还符合社会经济发展的基本方向。因此，应制定相应政策措施，鼓励农村人口向城镇迁移。积极动员有城镇迁移倾向和迁移能力的人口向城镇迁移；动员宅基地灭失人口向城镇迁移；动员散居农户向城镇定居点聚集。对于放弃农村宅基地和承包地的受灾人口，不仅在就业政策、医疗保险、养老保险、子女入学、就业培训等方面给予优惠，而且地方政府可回购其农村宅基地和承包地，用于安置无力迁往城镇的受灾人口，促成受灾人口的递补迁移。

第四是完善农村培训制度，提高受灾人口自我发展能力。自我发展能力是灾民生存之根本，提升自我发展能力既是灾后恢复重建之需要，也是灾民生存发展和人口迁移之基础。本次受灾迁移人口，以农村人口和少数民族人口为主，不仅对农业资源的依赖程度较大，很多人还从未有过非农就业的经历。地震不仅毁坏了其栖身之地，还重创了生存资料，短时间内不具备基本的发展条件和能力。因此，结合灾后恢复重建工作，积极开展受灾人口技能提升培训工作，重点是各种实用技能培训(包括心理健康培训)，提升受灾人口的自我发展能力。对于已经迁移的受灾人口(如青川前期搬迁人口)，重点进行适应能力和持续发展能力的培训，减少迁移人口对原籍的依赖，能够有效解决迁移人口的发展问题，同时，要依托特色产业开展培训。

(责任编辑：何频)