转型期市场中介组织的市场准入问题

刘晓彬

[摘要]经济理论的发现和发展，使传统的以限制和国有垄断为特征的市场准入制度所赖以建立的经济依据受到挑战甚至被推翻。回顾经济转型期我国政府对市场中介组织的准入管制改革，实际上具有“限”和“放”的双重作用。随着改革的深入，市场准入制度会在一定领域放松限制，而在某些领域则会加强限制，但这与改革之前和改革之初国家对市场主体的准入限制不一样，其目的和手段更具有公平、平等和普遍性。针对市场中介组织发展现状，应当建立以保障市场公平竞争为特征的市场中介组织市场准入制度。

[关键词]

经济转型；市场中介组织；市场准入；国际金融危机；“三鹿毒奶粉”事件

[中图分类号]F713.56

[文献标识码]A

[文章编号]1000-4769(2009)04-0050-04

一、市场中介组织市场准入的理论解释

在市场经济条件下，市场准入是政府经济管理职能的重要组成部分。对市场进入实施政府管制的理论依据通常有以下几种：

1、自然垄断与严格的市场准入。R·H·科斯认为，只要企业的行政成本低于其所替代的市场交易的成本，企业活动的调整所获收益多于企业的组织成本，人们就会采用这种方式。传统理论认为，导致自然垄断的“自然”的或技术的因素使某些行业具有明显的规模经济和过高的沉淀资本。如果一个行业具有自然垄断特点，那么过度竞争将会导致低效率，破坏社会生产力；但同时，垄断企业利用垄断权力操纵市场也会导致社会福利的损失。因此，政府可直接经营具有自然垄断性质的企业，或者对自然垄断企业进行一定程度的干预，即进入管制和价格管制。进入管制是营业许可管制，政府通过限制一定行业中主体的资格和数目，对申请进入某个自然垄断行业的厂商进行资格审查，发放许可证，保证自然垄断行业的独家垄断或寡头垄断地位，从而使生产成本最低和保证服务，并减少在盲目的进入、退出中造成的沉淀成本损失。然而，以规模经济和沉淀资本为基础的自然垄断管制，自产生之日起就遭到来自经济学界持续尖锐的批评。如厂商效用与消费者效用理论认为，在所谓“自然垄断”情形之下，也许单一厂商提供单一产品从技术上能够实现较低的社会成本，但忽略了消费者的多样性需求。竞争市场理论认为，自然垄断行业并非边际成本一定下降，传统的政府管制超越了应该管制的范围。另外，在可竞争市场上，自然垄断与竞争是相容的，因此，自然垄断不必然导致政府管制，包括市场准入的管制。公共物品理论认为，公共物品存在拥挤性，只有公共物品到达拥挤点之后，这些物品才会具有显著的私人物品属性。同时，同样的设施在不同的时间或地点具有不同的经济特性。所以，把某些物品绝对定义为“公共物品”是不科学的，如对行业协会提供的培训信息、行业信息，以及会计师事务所提供的会计信息等。从以上几个方面可以看出，单纯以自然垄断的规模经济、成本优势或公共物品特点为理由，对市场中介组织设置严格的市场准入是不恰当的。

2．公共利益理论与市场准入。公共利益理论认为，公用产品为社会公众日常生活必需品，是其他社会产品生产的前提和基础。政府一直以公众利益的代表和维护者的角色行使其权力，为了维护社会秩序，包括经济秩序、安全和其他秩序，而对市场组织进行社会性管理。在市场准入的管制方面，政府也以几个理论作为自己权力来源的依据，但同样受到质疑，如管制理论(斯蒂格勒，1971)认为，管制是为了保护商品生产者利益，管制有利于商品生产者，因为政府采取的管制政策往往倾向于提高行业利润。公用企业给人的印象完全是高价低质产品和服务的提供者，对社会利益造成了极大的损害。俘虏理论认为，立法者或者管制机构被管制行业所俘虏，管制政策有利于被管制行业。经营者的唯一和最终目的是利润，而不是反政府和社会，在一个政权稳定并有良好监督机制的社会中，无论是民营还是外资经营公用企业，都不会危及社会公共安全和利益。许多国家的实践表明，在公用企业中引入竞争机制，适当开放市场，消费者反而能得到质优价廉、安全稳定的产品和服务。因为竞争企业基于其自身利益将比垄断企业更加关心消费者利益。信息不对称理论认为，在日常经济活动中，由于某些市场主体拥有另一些市场主体不了解的信息，由此造成不对称信息下的交易关系和契约安排，但是，从信息不对称得出市场需要政府干预的结论是不充分的。首先，在现实世界中，信息从来就是不对称、不完备的，市场本来也是不完善的。其次，市场准入制度虽然造就了一个企业信息平台，并希望通过审批和登记程序保障这些信息的准确性和真实性，但是这不是完全可行的。面对不可避免、无法根除的信息不对称和不完备，尽管任何一种制度都不可能从根本上解决这一问题，但市场的无形之手比政府的有形之手更灵活，更能有效地解决问题，故应该放开市场，建立适当的市场准入制度，让市场充分竞争。外部性理论认为，一个厂商的经济活动附带着对其他厂商、消费者和社会整体造成有害或有利的影响，但该厂商并不承担相应的成本或获得相应的报酬。政府运用经济管制手段包括市场准入可以在一定程度上解决外部性问题，但是如果政府没有恰当地选择经济管制手段或社会管制手段，单纯用市场准入制度解决本该由社会管制解决的问题，其效果不会符合政府的初衷，也不能完全符合社会利益。所以，作为政府管制措施的市场准入制度针对外部性问题能够发挥一定的作用，但是并不能解决全部问题，并且如果选择不好市场准入制度适用的领域或没有与其他管制措施监管相结合，市场准入制度是不能发挥作用，甚至会起反作用的。

3．政治动因与市场准入。政治激励理论认为，为达到政治目的，政府可以各种经济理由为名实行管制，对经济的干预可能超出经济上合理的范围。经济理论是实践的指示牌，但远远不是政策本身。“诸侯经济”理论认为，在一定的财政税收制度下，各行政区划都有自己相对独立的经济利益，都采取各种措施活跃经济，而活跃市场主体是其中重要的部分。制度本身也是一种成本，其好坏利弊直接影响着市场主体的经营成本，市场准入制度也是这样。地方政府的市场准入制度常常成为地方保护主义、维护外部不经济企业、放纵不法企业的形式。政治公正理论认为，政府如果愿意，也可以借助市场准入制度顶住寻租的压力。政府无论如何是具有很大的权力的，如果它愿意，就可以通过各种手段干预经济，在一个民主制度不健全、监督不力的社会里更是这样。因此，如果建立了市场中介组织的市场准入制度，通过法律形式确定市场中介组织进入市场的条件，政府就可以以此作为允许或拒绝的依据，保持自己中立和公正的姿态。

综上分析，经济理论的发现和发展，使传统的以限制和国有垄断为特征的市场准入制度所赖以建立的经济依据受到挑战甚至被推翻。

二、我国市场中介组织市场准入制度变迁回顾

1．恢复期。20世纪80年代，中国社会逐步

步入正规化和法制化阶段。市场中介的生成与发展使监管问题渐渐浮出水面，各类专业市场中介组织法规陆续出台，如财政部1979年10月在上海进行建立会计师事务所的试点，并于1980年12月颁布《关于设立会计顾问处的暂行规定》，1980年全国人大常委会颁布《中华人民共和国律师暂行条例》，标志着我国正式恢复了律师和注册会计师行业；1986年颁布《民法通则》，为市场中介组织的内部治理结构及政府监管提供了法律依据；针对行业协会等社团多头管理的现状，国务院委托民政部起草并于1989颁布实施《社会团体登记管理条例》等等，标志着我国政府对行业协会的监管开始进入一个新的时期。在这一时期，随着国民经济的迅速发展，市场中介组织也随之迅速发展。

2．制度框架建立和完善期。20世纪90年代以来，为了加强对特定民间组织的监管，国务院相继颁布了《民办非企业单位登记管理暂行条例》(1998年)、《基金会管理办法》(1998年)、《外国商会管理暂行规定》(1989年)。上述法律法规的颁布为行业协会的监管提供了基本的制度框架。除此以外，与行业协会相关的法律法规有1990年颁布《中华人民共和国公益事业捐赠法》和1999年颁布的《中华人民共和国合同法》，对关系行业协会的财产来源捐赠问题进行规定；2001年颁布《中华人民共和国信托法》对公益信托进行规定；与此同时，国务院和相关部委制定了一系列专业性法规，如1993年颁布《注册会计师法》，1996年颁布《律师法》(2007年修订)等对部分专业化市场中介组织的市场准入进行规定。伴随着社团条例、民非条例、基金会管理条例和相应的法律法规以及专业化市场中介组织法的出台，尽管还存在着明显的缺陷，但毕竟意味着我国政府对市场中介组织的监管已经进入规范化、法律化轨道。

改革开放以来，我国政府在对市场中介组织的市场准入管制方面的确花费了相当大的精力。一面运用其权力与权威推动市场中介组织的发展，一面作规范与引导，使社会和企业逐渐认可并接受了市场中介组织的服务。但是，由于我国的市场中介主要是在机构改革过程中从政府部门脱胎出来的，是政府通过让渡空间及允许市场中介有控制地自我发展从而发展起来的，其合法性、垄断性受到国家保护，因此可以认为政府对市场中介组织的市场准入管制仍是传统的计划经济模式下部门管理在一定程度上的延续。一方面，因政府过度管制，缺乏公平公开的市场竞争环境，市场中介组织自我发展能力严重不足。在当前起始于美国次贷危机的国际金融风暴中，虽然因为政府对金融服务业的严格管制使我国遭受的冲击较小，但是总体上讲，由于政府严格的金融管制，也导致我国金融服务业竞争力不足，发展不充分。另一方面，由于缺乏统一有效的法律约束和政府监管，各类市场中介组织急功近利，甚至见利忘义，造假欺骗案例举不胜举：会计师事务所造假账，保险代理人员与顾客合伙骗保，证券商勾结上市公司骗股民，婚介组织搞“婚托”等问题都不同程度地存在。2008年发生的“三鹿毒奶粉”事件，除了因“三鹿”等奶企业自身的问题及奶行业协会在制订行业标准、维护行业公平竞争和市场自律方面存在不作为等原因外，各类奶站因没有设置严格的市场准入条件，缺乏有效的监管措施，其严重违法乱纪行为也给整个奶行业带来了严重的信用危机和经济损失。

整体上讲，我国政府对市场中介组织准入管制的不合理，已影响到整个市场体系的稳定与安全，市场中介机构的长远发展明显受制于现有的政府准入管制制度。

三、市场中介组织市场准入制度建设目标与思路

经济转型期，我国政府对市场中介组织准入管制改革实际上具有“限”和“放”的双重作用，随着改革的深入，市场准入制度会在某些领域放松限制，而在某些领域则会加强限制，但这与改革之前和改革之初国家对市场主体的准入限制不同，其目的和手段更具有公平、平等和普遍性。针对我国市场中介组织发展现状，我们认为应当建立以保障市场公平竞争为特征的市场中介组织市场准入制度。

1．宽严相济的市场准入。围绕发展社会主义市场经济体制的总体要求，并按照法律规定，在支持和促进市场中介组织发展上采取“入口宽松、后发严格”的管理政策。根据不同业务的性质，实行不同的管理方法。对一般行业的市场中介建立较宽松的准入条件，允许其在法律规定下实现充分的市场竞争；对那些涉及国家垄断、人民健康的关键行业，如金融证券业、律师业、会计师行业、食品药品行业等，应认真审查市场中介经营条件和资质，对从业者和经营者实行严格的市场准入，相对集中管理力量，增强管理力度，并依据法律法规对违纪违规的中介进行严厉制裁。

2．公平公开的市场竞争。创造公平公开的市场竞争环境，是市场经济发展的内在要求。应改变过去由于所有制不同、组织形式不同、隶属关系不同而在市场中介组织登记注册中导致不平等的办法，对各类市场中介组织在开办条件、登记程序、核准事项上给予平等待遇。要打破行业垄断、地区垄断等各类形式的市场壁垒，从市场中介组织设立开始即引入竞争机制，努力为其创造公平、公正、公开的竞争条件，使市场中介组织在同一起跑线上开展竞争活动。

3．独立自主的市场主体。我国社会主义市场经济体制的建立和发展，需要不断培育市场和市场主体。由于市场中介组织的特殊属性和特点，市场中介组织作为独立自主的市场主体显得尤为重要。应进一步推动营利性市场中介组织转换经营机制，使其成为自主经营、自负盈亏、自我发展、自我约束的市场主体和竞争主体；规范行业协会，建立独立的协会社团法人，使其真正成为自我管理、自我约束的行业自律性组织。

4．规范有效的市场监管。要形成建立在法律基础上的市场监督体系，在市场中介组织中引入竞争机制，建立公开公平公正的制度的同时，必须加强政府对市场中介组织的监督和管理。在转变政府职能，加强政府在管理、监督等方面的作用中，特别要注意不能用计划经济体制的办法进行监督和管理，必须运用法律、经济利益等间接手段调控，形成建立在法律基础上的监督体系，国家机构仅通过制定法律法规对市场中介组织进行宏观管理。建立市场中介组织信息披露机制，行业协会必须向社会公众公开其财务、活动、管理等方面的信息，营利性市场中介组织应增加公司服务的透明度、进一步提高企业服务质量。

笔者认为，针对当前对我国市场中介组织的改革可从以下几方面展开：

1．逐步规范政府行为。进一步转变政府职能，减少审批项目，下放管理权限，把那些原来由政府承担的大量具体琐碎的有关落实政策的职能、行业管理的职能以及社会监督的职能交给市场中介组织，实现市场中介组织与政府部门的脱钩，使市场中介组织的服务真正成为建立在供需双方自愿基础之上的，并且符合市场交易规则的活动。

2．逐步建立市场惩戒机制。惩罚可以有效地抑制中介服务的道德风险和逆向选择问题，在政府管制下，严格的检查惩罚制度承诺是可置信的。市场中介一旦被发现违反制度规定，便会面临监管机构严厉的惩罚，如高额的罚金，甚至取消其经营资格。这种惩罚对市场中介组织而言具有威慑力和阻吓力，从而在一定程度上保证市场中介的服务质量。

3．进一步完善市场中介组织的法律规范。法律是市场规则的主体，市场经济是法制经济，各项相关法律是各行业市场主体活动的准绳。由于市场中介组织运行于特定法律环境之中，因而其作用的发挥必然受所处法律环境完善程度的影响。要加快完善市场中介组织市场准入管理制度，达到国家规定的市场准入条件和资质标准的市场中介组织，原则上应该允许其进入市场；已经进入市场的市场中介组织，要按资质条件划类定级，作为审批和调整其经营范围的依据。

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