当前检察机关职务犯罪初查工作中存在的问题及对策

蒋润华

摘要：人民检察院在查办贪污贿赂、渎职侵权等职务犯罪案件过程中，绝大多数案件都要经过初查，以决定是否立案侦查。实践证明，初查对检察机关查办职务犯罪案件起着积极的作用，同时也应看到，这项工作也还存在不少问题。建议从明确初查工作的目的、任务；规定初查时限；分设初步侦查机构；规范初查行为等方面对检察机关职务犯罪初查制度进行完善。

关键词：职务犯罪初查；现状；问题；完善对策

当前查办职务犯罪是检察机关法律监督工作的重中之重，如何保障查办案件的质量，提高案件的立案成功率是查办职务犯罪案件的一个重要环节。人民检察院在反腐败查办贪污贿赂、渎职侵权等职务犯罪案件过程中，在立案前，为了保障立案成功率，绝大多数案件都要经过初查，以决定是否立案侦查。实践证明，初查对检察机关查办职务犯罪案件起着积极的作用，同时也应看到，这项工作也还存在不少问题。对此，笔者认为：进一步完善初查工作，不仅符合高检院提出的改革侦查机制、规范侦查活动的检察改革要求，同时也有利于检察机关进一步深入开展反腐败查办职务犯罪案件。

一、初查制度的产生过程和当前初查工作的存在问题

刑事诉讼法第八十六条规定：“人民法院、人民检察院或者公安机关对于报案、控告、举报和自首的材料，应当按照管辖范围，迅速进行审查，认为有犯罪事实需要追究刑事责任的时候，应当立案；认为没有犯罪事实，或者犯罪事实显著轻微，不需要追究刑事责任的时候，不予立案，并且将不立案的原因通知控告人。”普遍认为这就是初查制度的法律依据。而初查这一概念最早见于1993年11月4日最高人民检察院发出的《关于进一步加强大案要案查处工作的通知》，该通知将初查工作作为人民检察院查处大案要案的一个重要程序，提出对县处级以上干部要案线索进行初查。1995年7月21日，最高人民检察院检察委员会第36次会议通过《关于要案线索备案、初查的规定》，第一次对初查这一概念进行了解释。该《规定》第三条规定，“本规定所称初查，是指人民检察院在立案前对要案线索材料进行审查的司法活动”。当时对初查的解释并没有突破法律规定的范畴。因为刑事诉讼法在对立案的规定中规定：人民法院、人民检察院和公安机关对于收到的报案、控告、举报和自首的材料（刑诉法修改前规定为收到控告、检举和自首的材料）应当按照管辖范围，迅速进行审查……。这里法律规定的是审查，高检院解释同样是审查。1999年，高检院发布《关于检察机关反贪污贿赂工作若干问题的决定》，将初查解释为“初查是检察机关对案件线索在立案前依法进行的审查，包括必要的调查”。这一解释对原初查的涵义进行了扩充，阐明了初查既包括审查也包括必要的调查。从理论上看立案要经过三个阶段，一是对立案材料的接受；二是对立案材料的审查；三是对立案材料的处理。其中对立案材料的接受和对立案材料的处理，在立案阶段应属简单的办理手续的一般性程序，而对立案材料的审查，则是受案单位对自己发现或接受的立案材料进行审查，以便正确认定有无犯罪事实存在，是否需要追究行为人的刑事责任，为作出立案或者不立案的决定打下基础。可以说对立案材料的审查既是立案程序的核心内容，又是能否正确、及时立案的关键。实践中不论是自己发现的还是接受的报案、控告、举报和自首的材料，一般都是比较单一的书面材料，能够相互印证说明某一事实确实客观存在的材料毕竟是极少的，加之刑事立案涉及是否启动刑事追究程序，具有严肃的法律意义，因此，要使办案人员仅通过对这些材料的审查，便得出是否符合立案条件的结论，就显得十分勉强和困难。于是在具体的办案实践中，为了作出正确决定，办案人员在对书面材料审查的基础上往往要进行一些必要的调查、核实，以获取更多的能够帮助自己判明能否立案的佐证材料，这样，对接受材料的审查，包括必要的调查——初查应运而生。

多年来的实践证明，检察机关在初查中，获取证明可以立案的材料越充分，立案的准确性就越高，案件质量也就越有保障。但是也应看到，由于初查工作不规范，包括初查的目的、任务不明确，措施不规范，初查无时间限制等，使初查在整个查案过程中产生了一些消极影响。主要表现在：一是以初查代侦查，不破不立，贻误办案时机。在初查过程中一些办案人员总是想把工作做得尽善尽美，不仅可以立案，甚至用逮捕、起诉的条件和标准作为尺度来把握，不破不立，拖延了办案时机；二是在初查阶段，将法定的一些侦查措施无选择地前置，导致侦查措施的滥用，侵犯了被查对象的合法权益；三是由于初查无时限规定，个别办案人员出于徇私徇情的动机，以初查为借口，压案不查、瞒案不报；四是现行检察机关内部设置的初查程序繁琐，凡是初查案件必须经过检察长或检察委员会决定，不仅抑制了侦查部门的办案积极性，还增加了办案人员和主管领导的工作量；五是立案前初步调查获取的材料，能否作有效证据使用，也是困扰检察机关办理自侦案件的一个问题。要解决上述问题，就必须进一步规范初查工作，以期使初查在诉讼环节的设置更加科学合理，为检察机关查办职务犯罪工作起到积极健康的促进作用。

应当说明的是，修改前后的刑事诉讼法仅有侦查、立案前审查概念，而无初查规定；国外许多国家法律上规定有“初步侦查”。“初查”这一概念，是近年我国检察机关查办贪污贿赂实践的产物，为了说明“初查”与国外的“初步侦查”的区别和联系，现对国外的初步侦查制度加以考察。

二、各国的初步侦查制度

从世界其他国家刑事诉讼法的规定和犯罪侦查实践来看，初查是犯罪侦查的重要组成部分。《法国刑事诉讼法典》第75条明确规定，司法警察警官，或者依据共和国检察官的指令，或者依照职权，进行“初步调查”。“初步调查”的目的是为了判断是否有必要提请预审法官受理案件，判断某一告诉是否属于虚假不实之词，以避免发生令人遗憾的“不当追诉”，判断构成犯罪的某些要件是否已经具备，以避免后果严重的侦查程序。［1］《意大利刑事诉讼法典》规定，司法警察在发现犯罪发生或接到发生犯罪的报告后，应当在48小时内进行“初步侦查”，并向检察官提出报告，随同移送初步侦查所收集的材料，由检察官开始正式侦查。［2］德国刑事诉讼法规定，检察机关开启刑事侦查必须有初期的怀疑。为界定“初期怀疑”，德国警察法和警察实务尝试“前置侦查”来解决该问题。［3］这些国家关于初步调查,初步侦查或者前置侦查的规定,虽然称谓不同，但都是正式侦查的基础，具有刑事诉讼的性质。所以，初查并非我国独创，我国刑事诉讼法在规定初查时也可以借鉴这些国家相关的法律规定。

三、改善初查制度的对策

（一）明确初查工作的目的、任务。任何程序的设置，工作方法的选择，都需要有一个明确的目的。笔者认为，初查的目的就是解决能否立案的问题。围绕这样一个目的，根据刑诉法的规定，其具体任务就是查明有无犯罪事实，是否需要追究刑事责任。关于有犯罪事实，是指客观上存在着某种危害社会的犯罪行为，这是立案的前提条件，如果没有犯罪事实存在，也就谈不到立案的问题。这里需注意的是：①要有事实材料证明犯罪事实确已发生，所谓确已发生包括犯罪行为已经实施完毕，或正在实施或正在预备实施，犯罪事实确已发生必须有材料说明，这点在初查时是需要搞清楚的。②需要追究刑事责任。这是立案必须具备的又一条件。只有当犯罪事实发生，并且依法需要追究行为人刑事责任时，才有必要而且应当立案。除了上述任务外，检察机关在初查中还应着重围绕自身管辖案件的特点，重点查明被查对象的身份，看其是否属国家机关工作人员或国家工作人员，查明犯罪行为是否与其职务有关等，如果查明确是因国家机关工作人员或国家工作人员利用职务实施的犯罪行为，就应及时果断决定立案。

（二）初查应当有时限规定。刑事诉讼法对进入刑事诉讼程序的案件，在每个环节都规定了明确的期限，这不仅有利于保障刑事诉讼程序的顺利进行，提高办案效率；同时也有利于保护犯罪嫌疑人、被告人的合法权益。初查工作虽然只是对案件在立案前的审查和调查，案件还没有经过立案进入诉讼程序，但是如果不对初查规定一定的时限，极易造成一些消极影响。如对案件长时间的初查，牵涉到办案单位人力、物力的投入，造成对诉讼成本的浪费；初查虽不能对被查对象采取强制措施，不得查封、扣押、冻结被查对象的财产，但是初查需进行的询问、查询、勘验、鉴定等，势必对当事人和被查对象造成一定影响，如果初查时间过长而又无结果，势必给检察机关形象带来不好的影响。因此，对初查规定一定的时限非常必要。笔者认为：对初查规定时限主要应从办案需要并结合一些法定期间的规定来考虑，一般应以三个月为限；凡经过三个月初查仍不能决定立案的，就应转入线索暂存库，待时机成熟再行查处。

（三）根据我国侦查工作实践，结合国外侦查经验，笔者认为反贪局内分设初步侦查部门和特别侦查部门两个内设侦查机构比较合适，地级院以上反贪局内设初步侦查处和特别侦查处，县级院反贪局内设初步侦查科和特别侦查科。反贪局获得案件线索后，先由初步侦查部门进行初步侦查，其主要任务是“摸底”，作出能否立案的结论，写出初步侦查报告，报检察长决定。如果决定立案的，制作立案决定书，连同初步侦查所获证据材料装订初步侦查卷宗一并移送特别侦查部门。如果决定不予立案，应将不立案的决定及其理由通知控告人。控告人如果不服，可以申请复议。鉴于申请复议的线索往往存在案件成立的可能，而初步侦查部门自行改变原结论又往往比较困难，复议程序应由特别侦查部门进行，特别侦查部门在复议中可以进行自愿侦查行为，如果认为有犯罪事实需要追究刑事责任，作出结论报经检察长审批后立案，随之实施特别侦查；如果认为没有犯罪事实，或者犯罪事实显著轻微，不需要追究刑事责任的，维持不立案决定。这样做有多方面好处：一是为了对控告人负责，二是防止有价值的案件线索流失，三是有利于加强内部制约。上述侦查部门的行为方式应当加以限制。在初步侦查阶段，只能实施有关人员愿意接受的行为；在特别侦查阶段，可以采取强制措施。这两种行为方式在许多国家称为任意侦查和强制侦查。任意侦查即作为工作对象的有关人员愿意接受的侦查行为。根据我国国情，为了避免这一称谓被认为是侦查人员任意的误解，称为自愿侦查更加符合原意。

从我国立法来看，刑事诉讼法第八十二条明确界定立案后的侦查“是指公安机关、人民检察院在办理案件过程中，依照法律进行的专门调查工作和有关的强制性措施。”这里的“专门调查工作”即只有侦查机关才有权进行的活动，“强制性措施”意味着对工作对象人身或财产权利的限制。由此可见，我国立案后侦查的基本属性是强制侦查。在立案之前，侦查机关只能采取不限制他人人身和财产权利的行为，即自愿侦查行为。因此，反贪局内分设初步侦查部门和特别侦查部门的运作机制与我国刑诉法的立法精神是完全符合的。初步侦查只能开展自愿侦查行为，特别侦查即立案后的后续侦查，其特别之处在于可以依法进行只有侦查机关才有权实施的专门调查活动和强制性措施。正因为特别侦查阶段可以实施强制侦查，故其工作机构称特别侦查部门。自愿侦查和特别侦查是互相转化的，如解除强制措施，便是特别侦查转化为自愿侦查；有关人员自愿交出物品或文件，经审查认为可作为用以证明犯罪嫌疑人有罪或者无罪的物证和书证，可以实施强制扣押，这便是自愿侦查转化为强制侦查。但是，强制扣押手续应由特别侦查部门办理，如果是自愿侦查阶段实施，也需报特别侦查部门经请示报告办理手续。

必须明确，初查实质上是一般性的调查活动和审查，它是后续侦查的前奏，是立案的基础，在查办贪污贿赂犯罪案件的过程中，它只能由有侦查权的反贪部门具体实施，其他机关和部门无权进行。

（四）规范初查行为，确保初查阶段获取证据材料的合法有效。在初查阶段获取的证据材料是否合法有效，一直是检察实践中争议较大的一个问题。一种观点认为：侦查机关在未经正式立案进入侦查阶段获取的证据材料应是无效的，这种证据材料只有通过证据转换才能作为合法有效的证据予以采纳。另一种观点认为：不论是否立案，只要是侦查机关的侦查人员通过调查获取的证据材料都是合法有效的诉讼证据。笔者认为上述两种观点都存在片面性。从理论上看，诉讼证据是否合法有效，关键是看其是否符合我国证据制度中对证据特征的规定，即看其是否具有客观性、关联性和合法性。只有确保收集到的证据符合诉讼证据的特征要求，才能说这种证据具有了合法有效性。初查是检察机关对案件进行立案前的初步审查和必要的调查，是为正确决定立案与否作的前期工作，在初查阶段获取的证据只要符合诉讼证据的特征要求，就可认定该证据具有合法有效性。要确保初查阶段获取的证据的合法有效，首先要确保侦查人员在初查活动中搜集到的证据是能够证明案件真实情况的一切客观事实；其次，要确保在初查中获取的证据与案件的待证事实之间存在着必然的、客观的联系；再就是侦查人员必须严格依照法律规定和法定程序收集证据。这也是确保初查阶段获取证据合法有效的关键。为此必须做到严格按照初查规定进行取证，坚决防止和杜绝限制被查对象人身和财产权利的措施在初查阶段的滥用，要严格按照高检院《人民检察院刑事诉讼规则》第一百二十八条的规定，即在举报线索的初查过程中，可以进行询问、查询、勘验、鉴定、调取证据材料等不限制被查对象人身、财产权利的措施。不得对被查对象采取强制措施，不得查封、扣押、冻结被查对象的财产。唯此，才能切实保证初查中获取证据材料的合法有效，才能做到打击与保护并重。

注释：

［1］［法］卡斯东•斯特法尼等.罗结玲译.法国刑事诉讼法精义［M］.北京:中国政法大学出版社.1999.357.359

［2］程味秋，黄风译.意大利刑事诉讼法典简介［A］.意大利刑事诉讼法典［Z］.北京:中国政法大学出版社.1994.4

［3］［德］克劳思•罗科信.吴丽琪译.刑事诉讼法（第24版）［M］.北京：法律出版社，2003.357

参考文献：

［1］朱孝清等著.《我国职务犯罪侦查体制改革研究》［M］.中国人民公安大学出版社2008年3月第一版

［2］邵小平.《职务犯罪初查规定有待细化》.《人民检察》［J］.2005年21期（总第464期）

［3］车德川.《规范初查工作之我见》.《人民检察》［J］.2003年10期（总第429期）

［4］许道敏.《反贪初查机制改革构想》.《人民检察》［J］.2002年3期（总第410期）