发展“小额贷款”的借鉴与反思

凌 宁

【摘要】 三十年来,“小额贷款”在亚洲国家扶助民间经济、消除乡村贫困过程中创造了许多令世人瞩目的佳绩,形成了一系列具有普遍价值的经验。我国虽然为解决类似问题也进行了大量探索,但比较而言,实际成效尚有差距。这就需要我们研究和借鉴他人的经验,回顾和反思自己的不足,走出一条适合我们发展民间经济、消除乡村贫困的道路。

【关键词】金融改革 小额贷款 企业融资 中小企业

一、亚洲国家改革政策的探索与转变

上世纪70年代以后,亚洲国家纷纷进入以消除社会贫困为中心的重要发展时期。为此,这些国家陆续推出了一系列以提供平等发展机会为主要内容的社会改革政策。在此过程中,改革传统的金融体系使金融活动更多融入民间经济及贫困群体。

最初,为了扭转传统金融体系过份钟情于城市大型企业或高端群体,对服务乡村经济非常消极的局面,这些国家采取的政策是:对私有银行实行国有化;建立由政府控制的专业银行;推出各种优惠规定或政策。结果显示,政府通过对银行等金融机构的直接控制,以行政力量推动金融机构向乡村小经济或低端客户提供信贷服务,在较短时间内明显提高了银行业对民间经济贷款的规模和比重,但是国家的财政金融体系,特别是银行业却为此背负了沉重的包袱。比如孟加拉国政府分别于1973年、1987年成立了专门服务于乡村地区的专业银行,于1988年设立了专门服务于城乡小企业的专业银行。运行一段时间后,到2004年,这几家银行的贷款呆坏账大幅增加,出现了流动性短缺,甚至严重到资不抵债的情况,而且政府原本用于支持这些银行发展乡村信贷的财政拨款以及给予银行的再融资便利,也不得不成了保持其流动性、甚至保证日常开支的资金来源。

现实的窘境使这些亚洲国家逐步认识到,在传统封闭的金融体系基础上,仅靠增加资金供给为核心的政策设计只会导致银行部门的疲弱以及社会资源的浪费。一些专家也认为,尽管政府对银行等金融机构的行政推动可以在一定程度上发挥积极作用,但从长期看,这种政策并不能适应乡村民间经济或低端群体的需要。由此,一种新的以市场取向为基础、以需求为导向的金融改革方向逐步赢得了这些国家的认可,建立一个多元发展、自主经营、有序竞争的金融体系成为了这些国家的金融改革的方向。

三十多年的金融改革,虽然亚洲国家的情况各有不同,改革的路径也有所差异,但是殊途同归,各方改革政策最终都汇聚到三个方向:彻底改造传统银行体系;建设开放、竞争的金融市场;转变与履行政府职能。

二、亚洲国家改革政策的基本内容

1、对传统银行体系进行彻底改造

上述孟加拉的例子反映出,亚洲国家最初期望通过对传统银行体制内的某些技术性修补解决其封闭性问题,但是结果却导致银行本身“伤痕累累”,产生这种结果的原因主要有两个。首先是体制原因。上述孟加拉BKB、BAKUB银行陷入严重财务危机的根源,是各种行政力量的影响导致大量贷款无法按时或按量收回。银行业内生的因循守旧惰性也使企业管理和创新非常落后。其次是企业原因。国有或控股银行一般规模都很大,庞大的组织结构及复杂的运行程序决定了其运营成本要远高于小型金融机构。而对乡村小经济而言,其贷款往往金额小、频率高,加之于他们业务稳定性、资信完整性、担保物等方面均存在较大不确定性,大型银行在提供这类服务时,往往要付出更高的成本。

在这种情况下,只有对传统银行体系进行彻底改造,他们才有动力、有能力服务这个领域。亚洲国家在对本国银行体系进行改造的过程中,根据各自国情采取了不同政策。比如孟加拉在将BKB、BAKUB改造成乡村地区金融服务主要提供者中,采取的措施包括:实行彻底的公司治理,使其免除外部行政干预;健全以保险机构为核心的农村保险体制;进行资本重组,剥离历史呆坏账;健全公司内部运营机制。印度尼西亚采取的是对国有银行进行商业化改造,核心是政府不再对银行正常经营活动进行行政干预,银行可以根据经营成本、市场供求情况自主制定存贷款利率,同时,政府继续为银行提供旨在提高其运行效率的技术支持。此外,还对其他国有的非银行金融机构进行了改造,核心也是实行彻底的政企分离。印度政府则是将银行改造的重点放在提高银行体系的开放性,改善相应的政策环境上,比如允许银行与邮局、非政府机构、合作组织、赢利性公司等专业小型金融机构建立零售代理关系,鼓励国有及私有银行向中低收入家庭提供更便利的金融服务。

2、建设开放、竞争的金融市场

亚洲国家的实践表明,一个封闭、垄断的传统金融市场,或者一个没有民间资本广泛参与、不同主体充分竞争的金融市场,是无法实现信贷等金融服务与民间经济及低端群体的需要紧密衔接的。根本原因在于,随着金融服务向边远地区及贫困群体延伸,金融产品或服务也只有向更多样、更廉价、更便捷的方向发展才能满足需要,显然享受着垄断利润的传统银行是没有这种开拓精神的。金融市场向民间资本开放,市场竞争不断加剧,垄断利润的消失及利润的平均化一方面使得大型银行必须放下“身段”,拓展更边远或中低端市场,另一方面又使得以民间资本为代表的中小金融机构得以充分发挥其在贴近民间需求、机制灵活、创新旺盛等方面的优势,更好服务乡村民间经济。随着多层次、多主体的市场服务网络的形成,不同区域、不同规模客户对融资等金融服务的需求可能得到最大满足。

亚洲国家在推进这项改革时,在发展大型商业银行之外,还积极推动建立各类民营小型商业银行、小型金融机构和民间非政府组织。比如孟加拉政府首先承认了非政府组织(NGOS)在乡镇地区开展金融活动的主导作用,并为其发挥作用创造条件,其次是鼓励有规模的民间小型金融机构(MFIS)在乡镇建立分支机构拓展业务。

3、政府转变并履行自己的职责

亚洲国家的改革显示,发展民间经济和消除乡村贫困过程中,建设开放、竞争的金融市场既是必然的方向,又是充满风险的。市场建设成功的关键取决于政府能不能或能在多大程度上履行自己的职责。这些职责包括为民间资本的进入铺平道路;塑造适应市场经济发展需要的新的银行体系;营造有序安全的金融环境并为相应创新活动拓展空间;保障市场的充分竞争。

在为民间资本的进入铺平道路方面,亚洲国家政府的注意力主要聚焦于三个方向:消除阻碍民间资本“准入”的制度障碍;为民间资本自主开展经营活动创造条件;加强金融领域法制等“基础设施”的建设。在塑造适应市场经济发展需要的新的银行体系方面,亚洲国家政府主要围绕两个方向推进。一个是改造“老主体”,通过政企彻底分开、商业化改造,充分发挥国有大型金融机构在资金、网点、人才、客户等方面的优势,使其成为向民间经济提供金融服务的重要力量。另一个是塑造“新主体”,废除造成金融体系封闭、垄断的规章及监管制度,为民间资本进入、发展及其相关创新活动开辟制度空间。在营造有序安全的融资环境方面,亚洲政府主要在两个方向努力。一个是努力提高小型金融机构提供相关金融服务的赢利环境,保证这些小机构在提供实惠的金融服务的同时自我发展。为此,政府特别要推动乡村地区的法制环境、经济发展、居民组织等发展和完善。另一个是帮助小金融机构适应乡村地区的特殊情况,为他们在服务模式及产品创新上提供资金支持。在保障市场竞争方面,竞争是推动金融机构向民间经济和低端群体“打开门户”最有效的手段。在亚洲国家,随着金融市场对民间及外国资本的开放、市场竞争的加剧,传统银行开始感到压力不断增加,迫使他们开拓新的市场,将自己的业务重心不断下移。这一点在印度表现得尤为明显。

三、对我国相关金融改革政策的几点反思

1、改革政策要有大局观、时代感

在亚洲国家的金融改革中,有两个基本认识贯穿始终。一个是将金融改革的目标始终置于提高社会包容性的大目标中。提高社会包容性就是为弱小经济或贫困群体提供平等的发展机会。传统的金融体系是封闭的,只以服务于某一社会群体为己任,从构建包容性社会目标看,这样的金融体系显然是不能适应这种要求的,所以必须改革。另一个是建立在市场导向基础上的金融体系必然将那些以往被排斥的群体纳入潜在客户的视野。要将金融服务“穿透”到市场的“最低层”虽然并不是一件容易的事情,但是实践表明,在开放、充分竞争环境下激发起来的“民智”是足以找到破解这些难题的途径。

2、改革既要重点突破,也要系统配合

一个处在转型的社会,无论从构建包容性社会的要求,还是从完善市场体系的需要角度看,改革都必须是全方位的。亚洲国家的调查显示,民间经济发展中受到伤害的除了融资困难外,就是法制软弱、官员腐败。所幸的是,这些亚洲国家在为推进社会进步、消除贫困所开展的一系列改革运动中,司法及行政制度的改革也在同步推进,这些改革为金融体系改革取得实效创造了条件。实践表明,由于金融体系处于整个经济体系的核心位置,改革必然会触及较为广泛的利益关系和更为深层的权力格局,所以如果没有相关领域改革的配合,金融体系的改革既难以独行,更难以奏效。

3、改革既要讲求国情、也要遵从普世性

我国周边的亚洲国家如印度、印度尼西亚、柬埔寨、孟加拉、蒙古等,虽然发展水平普遍不高,但是幅员辽阔,在人口、历史、文化等方面也存在较大差异。在这些国家的金融改革过程中,我们可以看到这样一些现象:一方面这些国家改革的具体做法各有不同,比如蒙古主要采取引入外资改造本国银行的做法,柬埔寨实行的是对民间资本放开金融市场的方式,孟加拉采取的则是非政府组织(NGOS)与政府组织相结合的做法。另一方面在改革的不断推进过程中殊途同归,都最终汇聚到金融体系市场化的道路上来,并且都在民间资本准入、开放市场竞争、市场法制建设等关键环节上取得实质性突破,获得了世人称赞的成绩。

由上可以看到,在改革过程中,在策略上讲求国情固然重要,但是要取得突破,还要在战略上遵循普遍规律。就解决民间经济融资问题而言,要实现突破,首要的是实现金融体系的多元化、竞争化,其次是在这个大方向下,选择“性价比”最佳的推进策略。经验表明,如果改革方向不明确或试图以策略性的修补替代战略性的突破,改革成果也最多只能是局部或暂时的。

(责任编辑:周 晓)