浅析冷战后联合国维和行动对维和原则及国家主权的影响

刘 波

摘要冷战结束以来,一方面,联合国为了履行维持国际和平与安全的职能,以“维和行动”的方式广泛地介入因冷战结束后所遗留下来的各种地区矛盾与冲突,维和行动也越来越频繁;但另一方面,维和行动的指导原则也受到很大的冲击,美国等西方国家公然违反维和行动的基本原则,粗暴干涉他国内政和主权。

关键词联合国维和行动维和原则国家主权

中图分类号:D815文献标识码:A

《联合国宪章》规定联合国的宗旨为:维持国际和平及安全,并为此目的,采取有效集体办法,以防止且消除对于和平之威胁,制止侵略行为或其它和平之破坏;并以和平方法且依正义及国际法之原则,调整或解决足以破坏和平之国际争端或情势。①联合国及其安理会依据宪章而创设的“维持和平行动”在维护国际和平与安全方面发挥了不可替代的作用。冷战结束以来,维和行动进入新的发展阶段,其规模、使命任务和实施方式等都发生了巨大变化。与此同时,地区冲突样式也发生了变化,一个显著特点就是国家内部的冲突已取代国际冲突而成为威胁国际和平与安全的主要不稳定因素。面对新形势和新任务,如何在尊重会员国国家主权的同时履行维护国际和平与安全的职责,始终是维和行动面临的主要挑战。

1 冷战后联合国维和行动对维和原则的冲击

从冷战后的近几次维和行动的实践来看,维和行动的指导原则在一定程度上受到了很大的冲击。非强制性和非武力性是联合国维和行动的一大基本原则,但在波黑和索马里的维和行动中,人们看到的却是安理会动辄以制裁和武力相威胁,甚至发展到实际动用武力的地步,这显然与维和行动的原则相去甚远。1992年9月14日,安理会第774号决议更是明确授权在波黑执行任务的联合国保护部队用武力保障人道主义援助的进行。为了配合在波黑的维和行动,安理会还多次通过决议,采取对南斯拉夫联盟实施经济制裁,在波黑上空建立“禁飞区”等强制性措施。在索马里,维和部队还被授权采取了直接动用武力的行动,这实际上使自身处于冲突中交战的一方。当索马里的维和人员受到武装袭击时,维和部队所做出的反应也大大超出了自卫与克制的范围,对艾迪德武装采取大规模的报复和惩罚性行动,甚至与卷入冲突的平民百姓交火。与此同时,联合国在波黑与索马里的行动也部分偏离了维和行动在冲突中应保持中立的基本立场并从一开始就具有一定的倾向性。

维和行动之所以陷于两难困境,与其职责不明、职权滥用是分不开的。正是由于维和行动的定义模糊和解释随意,缺乏统一的标准和明确的任务规定,才使得其任务不断扩大,包袱越背越重。维和行动固然是一项准军事行动,从而不能离开军事威慑,但它更是一种政治行动、政治姿态,表明的是国际社会解决冲突的良好意愿,而不是充当国际警察或宪兵的角色,因此,它不能依赖军事威慑来解决问题,否则,其结果是十分危险的,可能使联合国长期陷入应付武装冲突的泥潭,还会助长某些大国军事干涉主义的倾向。因此,对维和行动做出明确的定义,使其标准化和规范化是当务之急。②

2 冷战后联合国维和行动的新特点及其对国家主权的影响

2.1 面临新思维的挑战

1984年4月,联合国纳米比亚过渡时期援助团成立,标志着联合国第二代维和行动的开端,同时也标志着维和行动的战略在后冷战时期发生了重大变化。冷战后的近几十年间,世界各地发生的武装冲突绝大多数是国内冲突,曾被用来处理国与国之间冲突的维和行动已经落伍于国际新局势的需要,迫切需要新的战略思维。与此同时,维和行动只要介入一国国内冲突,就会面临侵犯该国国家主权的难题,这也为一些别有用心的国家干涉别国国家主权和内政提供了机会。

这些维和行动与联合国的最初设想大相径庭,有些还与《联合国宪章》的基本原则和精神相违背。宪章第一章第二条第七款明文规定:“本宪章不得认为授权联合国干涉在本质上属于任何国家国内管辖之事件,且并不要求会员国将该项事件依本宪章提请解决。”③但纵观冷战后维和行动的历程,我们也不难发现联合国因当事国出现重大事变或国家政权不存在而出面干预的事例。

2.2 职责范围扩大

随着第二代维和行动的开展,联合国维和行动表现出了一些新的主要特征:一是职权范围扩大,履行全方位、多功能的政治性任务。新一代维和行动的任务不仅限于军事行动的部署,而且大量涉及一些民事问题,例如,销毁武器、清理地雷、遣返难民、维持社会治安、保护人道主义救援,监督公民投票,帮助建立临时权力机构等等。在海地,联合国除向其派遣“联合国海地过渡特派团”以外,还向其派遣了“联合国海地民事警察特派团”以协助海地政府完成国家警察部队的职业化,培训海地国家警察部队以及保护人道主义援助等工作。④

二是更多地介入国内冲突和内部事务。冷战后世界各地的的内战型冲突成为威胁地区乃至世界和平的主要不稳定因素。这一形势的出现对维和行动提出了前所未有的挑战,是帮助冲突国家内部协调还是置之不理,成为联合国在对待和处理这些冲突时面临的棘手问题。典型的事例是,“联合国驻柬埔寨过渡时期权力机构”对柬埔寨国内事务介入很深,它不但负责组织和监督选举最高权力机关,提供人道主义援助,而且还负责监督柬埔寨政府机构,一度接管柬埔寨的国防、新闻、财政、公安、外交等五个重要政府机构。⑤

三是更多的使用武力。维和人员在执行任务时,不可避免的会受到冲突一方的袭击,安理会在授权实施维和行动时,越来越多的援引宪章第七章的内容,增加维和强制性,动用武力。如,在索马里维和行动中直接对艾迪德使用武力;授权北约对波黑塞族实施大规模空袭行动,甚至动用战斗机和巡航导弹轰炸了塞族的许多军事目标。维和行动越来越多的呈现出强制和平的色彩,在许多行动中,两者的区别变得十分模糊。这些都说明冷战后维和行动越来越多的面临冲击一国国家主权的现实。

2.3 “强制和平”色彩浓重

联合国前秘书长加利在1992年《和平纲领》和1995年《和平纲领》补编中提出了在《联合国宪章》的构架和条款范围内加强联合国预防性外交、促成和平、维持和平和冲突后缔造和平的建议。自此以后,“维持和平”与“强制和平”总是存在概念和实践上的误解。“强制和平”过分强调了联合国的权威而忽视了国际现实及当事各方的意愿。加利主张联合国可采取武力手段强迫冲突各方接受联合国的要求,可用武力保证对停火协议的遵守,并称“强制和平”系援引《联合国宪章》第七章而采取,但是第七章中的强制行动与强制和平是两个不同的概念,区别之一是:采取强制行动前,已经依法断定有侵略行为存在,而在“和平行动”中,联合国所面对的则是“冲突各方”而不是侵略国家。

3 冷战后联合国维和行动对国家主权冲击的启示

3.1 国际形势的变化与国家主权

国家主权是指“一个国家在其领域内拥有的最高权力。根据这种权力,国家按照自己的意志决定对内对外政策,处理国际国内一切事务而不受任何外来干涉。”⑥《联合国宪章》第一章第二条第一款规定:“本组织系基于各会员国主权平等之原则。”⑦联合国并不拥有各国主权,当然不能也不应该干涉会员国的内部事务,更无权代替主权国家决策。⑧

随着经济全球化及其影响的日益扩大,全球安全环境也发生了变化,主权国家内的民族矛盾和种族冲突也日益加剧,以美国为首的一些国家就认为传统的主权概念“过时了”,国家主权被逐渐弱化。国家主权的争论不是单纯的学术问题,更重要的是一个国际政治问题。面对国际和平与安全方面出现的新情况,维和行动如何能在不干涉冲突国家主权的范围内采取行动成为国际社会关注的焦点。

3.2 人权与国家主权

关于人权与主权关系问题的争论始终成为影响维和行动按照宪章规定原则实施行动的绊脚石。一些西方国家拿人权作为干涉别国内政的工具,提出了诸如“人权高于主权”等论调,把西方价值观和政治制度强加于别国,为干涉他国内政提供理论基础。北京大学王铁崖教授曾经指出:“所谓人权的国际保护,是指国家按照国际法,通过条约承担国际义务,对实现基本人权的某些方面进行合作与保证,并对侵犯这种权利的行为加以防治与惩治。⑨联合国自成立以来,在促进人权方面做了大量工作,仅在《联合国宪章》中,关于人权的条款就有五处。从宪章有关规定来看,它并未授权安理会处理一般的人权事务的权力。至于个人享有的经济、社会、文化权利与公民权利,政治权利等所谓的个人人权,在原则上属于一国的内政,或者说属于国内人权保护的内容。⑩

科索沃战争后,安南一再阐述其“新主权观”,提出不容许以主权为借口践踏自己国家公民的权利,主权不能成为人道主义干预的障碍。豘事实证明,“联索行动”已经偏超越了“人道主义干预”的职能,不适当地介入了冲突国家的内部事务,联合国也因此陷入了信誉危机。

3.3 国际干涉与国家主权

加利在1995年《和平纲领》补编中指出:“冷战结束以来,联合国在维持和平与安全方面的活动激增,活动的性质也发生了变化,而且事实上,质的变化比量的变化更加显著。”豙这里质的变化就是国家干预引起越来越多争议的重要原因之一。

每当安理会通过决议要采取干预行动时,最常引用的文字就是《联合国宪章》第七章所规定的内容,越来越多的强制性措施和手段运用于以“维和行动”为名义而实施的国际干预中。这导致了一些维和行动超越除自卫外不得使用武力的原则,转而通过展开大规模军事行动,侵犯他国主权,实现强制和平,并且这种趋势有继续发展的征候。

此外,国际干预在决策中超越了传统维和行动模式下的只有经主权国家的邀请下才能实施的原则,转而采取主动行动。加利在《和平纲领》中提出维和行动包括的组成部分中明确指出,维和行动带有帮助受援国冲突后建设和平的使命。“冲突后建设和平”主要内容包括介入冲突国家和平重建,促进保护人权,推进和平进程,加强或改进政府机构等等,甚至包括帮助实施经济重建等更广泛的领域。从事这些行动都带有明显的干预性质,在一定程度上介入了主权国家内部事务,所以无论成功与否,争议都很大。