从“限塑令”看权力行为与经济自由的博弈

向玉兰

摘要按照国务院办公厅下发的《关于限制生产、销售、使用塑料购物袋的通知》,从2008年6月1日起,在全国范围内禁止生产、销售、使用厚度小于0.025毫米的塑料购物袋;所有超市、商场、集贸市场等商品零售场所实行塑料购物袋有偿使用制度,一律不得免费提供塑料购物袋。从此,消费者习以为常的免费购物塑料袋将开始有偿使用。那么,在限塑活动开展之后,“限塑令”的实施情况如何?社会各群体的反应怎样?法学视野下限塑所体现的权力行为与市场自由的关系又是如何?本文通过分析,提出了相关见解。

关键词限塑令有偿适用权力行为经济自由

中图分类号:D630文献标识码:A文章编号:1009-0592(2009)01-149-02

众所周知,国办下发的这个“限塑令”是醉翁之意不在酒,表面上是“限制塑料袋免费使用”,实则是为了治理“白色污染”。然而,这种要求“在所有超市、商场、集贸市场等商品零售场所实行塑料购物袋有偿使用制度”的举措可谓用心良苦,但对“治白”却效果甚微。从今天实践的情况来看,这种做法难以达到“限塑”所期待的实质目标,无非是让老百姓多花一点小钱,变无偿使用为有偿使用而已!生活中,这无疑给消费者带来了很多的不便和负担。但既然“限塑”已经进入了我们的生活,那么我想,我们有必要对这个做法进行更深入的了解,从

而启发我们去思考如何看待权力行为与社会经济自由的冲突,如何更好地协调生活与环保。

一、“限塑令”的由来

1902年奥地利科学家马克斯.舒施尼发明了塑料袋,在给人们带来方便的同时也成为了“白色污染”的代名词,并被欧洲环保组织评为“20世纪人类最糟糕的发明”。如今,国务院的一道“限塑令”,让它再次成为人们关注的话题。

塑料袋是人们日常生活中的易耗品,在为消费者提供便利的同时,由于过量使用以及回收处理不到位等原因,也造成了严重的资源浪费和环境污染。有人做过这样一个计算,中国每天使用的超市塑料购物袋达近10亿个,其他各种塑料袋的用量则在20亿个以上。日积月累,如果将此全部覆盖在地球表面,这种白色外衣会有几层,而塑料袋的完全降解需要数百年,所以它给地球的水源、空气、土壤以及动植物的生存所带来的危害是致命的。目前,越来越多的国家和地区都在限制塑料袋的生产、销售、使用,并且限制使用塑料袋以减少“白色污染”、减轻环境压力,已逐渐成为世界的共识。

在我国,为了落实科学发展观,建设资源节约型社会和环境友好型社会,从源头上采取有力措施,促进资源综合利用,保护生态环境,进一步推进节能减排工作,国务院办公厅发布了《关于限制生产、销售、使用塑料购物袋的通知》,该通知被称为“限塑令”。

二、“限塑令”的实施状况

随着限塑令的发布,各地相关部门都相继出台了管理规定,并制定了塑料购物袋的收费标准。受此影响,一股“限塑”的热潮在社会各界广泛展开,成为了一个全民参与的环保运动。而限塑令对于社会、企业以及消费者,都带来了一系列的影响,可谓有人欢喜有人忧。

(一)塑料袋生产厂家

“限塑令”对于传统生产塑料袋的企业来说是一个不小的打击。2008年6月1日后,这些企业均不能再生产超薄塑料袋,生产厂家因此面临困境,开始努力寻找转型出路。限塑令的实施,使市场对于塑料袋的需求减少,从而导致生产塑料袋的企业不得不缩减塑料袋产品的生产规模,而寻求生产新的替代品。有的企业忙着着手对产品进行更新换代,有的企业则干脆转而生产其他塑料制品。环保新政策的实行,使我国塑料包装行业的“洗牌”速度不断加快,并促使企业转变观念,顺应政策调整发展思路。

(二)超市

塑料袋从免费到收费,作为塑料袋的使用大户——超市,在服务上也有了跟进动作。实施限塑令后,超市的收银通道比过去增加了一道程序,那就是询问顾客是否需要购买塑料袋。如今,有的超市还开辟了“无塑料袋快速通道”,凡是自带购物袋的顾客可以在此通道快速结账,而需要购买塑料袋的顾客则要在其它通道结账,通过顾客分流加快流通速度。

(三)农贸市场和小摊贩

生产商忙着“转变思路”,但使用者却“静观其变”。和塑料袋生产商对于“限塑”的重视比起来,在各农贸市场的情况却是大相径庭。花花绿绿的塑料袋仍在投入使用,显然,农贸市场和小摊贩们成了限塑的“盲区”。前来购买菜蔬荤腥的人们,为了几毛钱而讨价还价,以至于摊贩们也照样为顾客热情周到地提供那些廉价的塑料袋。一切如故,与以往没有什么不同。

(四)消费者

作为受限塑令影响最大的一个群体消费者,他们对限塑的反应又是如何呢?可以说,人们的日常生活离不开各种塑料袋:早晨买早点、下班买菜、平时采购日用品,都要用到塑料袋,而最让人犯难的是,多年来养成的用塑料袋装垃圾的习惯一时难以改变。许多消费者认为保护环境人人有责,限塑有利于培养人们的环保意识,但塑料袋不再免费提供,买东西着实很不方便。也有消费者认为,塑料袋的价格可以接受,为了方便他们也不惜购买,而至于环保则是回收利用的问题了。所以,限塑无非是让老百姓为环保买单了。

看来,限塑令的威力实在有限,尤其是对现在还乐于使用塑料袋的人们来说,更是有点“无从下手”的感觉。疏不知是立法时的疏忽,还是执法时的无力,抑或是两者间的脱节,最终导致茫然无措。

三、由“限塑令”引发的权力行为与经济自由的博弈

(一)从法学的角度看,“限塑令”中隐含的权力行为和经济自由是什么

权力源于维护社会公共秩序的需要,它在本质上是一种凝聚和体现公共意志的力量,是人类社会和组织有序运转的指挥、决策和管理能力。权力作为一种能力是无形的,无法为人们的感官所直接捕捉,但是当权力通过国家机关的行为而体现出来时,它便由无形转化为有形,成为依附于具体的政治制度、国家机构或法律文件上统摄人们并为人所感知的力量,这就是权利行为。掌握权力的人往往容易把统治阶级的意志称为社会的公共意志而强加于人,从而使权力行为成为维护其利益的一种工具,并且在实践中动不动就以公益目的为理由干预市场,制约和阻碍社会经济的自由发展。

经济自由,亦称市场自由,它是指以市场机制配置资源为基础的经济运行和自我调节的有机系统。它的含义非常广泛,首先意味着市场主体的偏好自由、价值自由和行为自由,而这些自由中最大的自由就是利用自己的有限资源在对他人无害的条件下实现利益最大化的自由。其次,市场自由要求任何力量,包括政党、政府和其他任何拥有或掌握公权力的组织,不得限制市场主体的任何偏好,除非这种偏好被公认为是不良的。在市场机制下,任何产品的生产和任何劳务的提供都应该建立在消费者主权的基础上,只要消费者的选择没有不良的外部效应,就应该允许消费者自主选择,而不能加以强制。①

“限塑令”是国务院下发的一项关于规范控制塑料袋使用的法律文件,从主体身份来说,国务院作为最高行政机关,无疑具有相当大的行政权力。也正是这一纸令状,使该权力转化为一种干预市场自由,影响人们生活的力量。虽然其行为的宗旨是为了公益,即环保,但在客观上,却不仅没有实现环保的目标,反而给市场的自由运行带来了影响。对于社会来讲,企业有权利选择生产何种商品,以实现利润;消费者也有权利使用何种商品,以实现便利。况且便民的原则、服务的政府一直是我们孜孜不倦的追求。所以,既然我们理智地选择了市场经济,那我们就要认真地、深入地认识市场和权力,把市场的权利还给市场,把个人的权利还给个人,即便是真正为了公共利益,也要把权力用实、用好,使其向着预期的目标前进。

(二)行政权力的明晰性与相对人之个性的模糊性

一道行政法令,能否改变消费者多年来的消费习惯?从自由的角度考虑,宪法和法律并没有限制和禁止塑料袋的生产和使用,那么法无禁止即自由。正如孟德斯鸠所言,“自由是做法律所许可的一切事情的权利;如果一个公民能够做法律所禁止的事情,他就不再有自由了。”②在这里,我们应该明确的是孟德斯鸠所指的限制条件是由法律设定的条件,而不是法律之外其他规则设定的条件,更不是权力主体或者行使国家权力的行政主体所设定的条件。因此,生产商为了在竞争中占据优势地位,可以自由选择用最少的成本生产利润最大的商品;同时,消费者希望得到的服务是物美价廉,并且能够获得最大程度的方便,而不是需要每天把厚大的袋子带在身边,以备“不时之需”。在此,我想把塑料袋对于生产商的自由投产和人们的自由使用,甚至其他更加广泛的自由行为称之为“相对人之个性”。

然而,这种“人之个性”相对于行政权力来说,常常是处于一种不确定的状态,因为相对人在行政系统的运作过程中很难够通过自己的行为实现其利益。在行政权的运行中,诸多的活动范围都不是由法律规则确定的,而是由行政主体以行政规则来确定的。换句话来说,就是公民权利的行使受到了行政规则的制约,只能在行政规则的范围内行使自由权,其利益的实现仍然被动于行政主体。相对而言,相对人处于弱势,他们很难查清行政机关的职权是否合法,作出的行为是否合法、作出行为之后是否会因这样或那样的原因被撤销等等,这些不确定的因素无疑给相对人权利的实现带来了障碍。

毋庸赘言,与之相对应的行政权力则是非常明晰的,如我国行政机关的职权就可以概括为以下八类:行政规范权、行政许可权、行政禁止权、行政形成权、行政处罚权、行政强制权、行政确认权和行政裁决权等③。在这样的行政制约下,清晰的行政框架当然不会带来个人权利实现的同样清晰性,反而会造成一定程度的限制。“限塑令”就是其中之一。由此,我们也就回答了上面的提问,一道行政法令,一个行政行为,强制人们不得不作出某种让步,去改变其多年的消费习惯。

(三)行政的目的性与个人生活的不便性

一个行政行为或者说行政事务的管理,其目的往往在于以最佳的手段获取最大的社会效果,亦即我们通常所说的为了实现公共利益。一般来说,企业或个人重在追求自身利益,而公共事务的管理则是谋求公共利益。正是基于谋求公共福利的考虑,宪法以及其他有关行政职权的公法律都为行政机关设置了广泛的处理公共事务的权力。

以公权力建构的行政法由于从保护公共利益的角度出发,因而行政主体或者在行政主体的间接作用下立法机关设定了诸多属于公共利益的范畴,如行政机关可以对政治领域的公共利益进行确定,可以对经济领域的公共利益进行确定,还可以对文化领域的公共利益进行确定等等。在确定了利益范畴之后行政主体还可以利用诸如规则、强制、组织等手段对公共利益的障碍情况进行控制。“限塑令”的出台就是国家为了达到治理白色污染这一环保公益目标而采取的一种管理和控制手段,甚至对于塑料袋厚度的规定精确到了千分位。事实上,现代国家中的行政主体都在大幅度地确定公共行政事务的范围,而且对每一方面的权益都确定的非常具体。

然而,在公益保护之下,相对人却少了许多选择的空间,甚至给生活带来了诸多不便。这一点可以从以下几方面得到说明:第一,相对人不能选择国家的制度,无论制度所规定范围的大小。我们都知道,一个国家的宏观制度是通过宪法和法律来设计的,就宏观制度而论,宪法和法律似乎不能选择。但宏观制度之外的微观制度却是由行政主体以行政规则来设计的,并且他们作出决定一般是不会与相对人进行商议的;第二,个人只能在行政规则的框架内选择自己的行为模式;第三,随着行政规则创制的增多,限制也会越多,人们在社会选择中的活动空间就会越来越小,也越来越不方便。④

“限塑令”便是公益对个人生活空间缩小的一个写照。比如在限塑令面前,生产商要考虑增加成本、改进设备,生产厚度不小于0.025毫米的塑料袋;超市在收银环节增加询问顾客是否需要袋子这一流程;而最不方便的对象显然还是广大的消费者,他们要随身携带环保袋,或是花钱购买,甚至连装垃圾都要增加开销(另行购买垃圾袋)。总之,所有的受限和不便都要服从于公共利益。

行政法从公权理念出发构造其制度,公共秩序的维护、公共利益的实现是行政法治实践的基本功能。目前,公益已经成为了为行政法辩护的一个制度性学说,然而,公共秩序的整体性必然阻碍个人的选择。因此,一个公共管理规则的出台便意味着个人在某一方面生活空间的缩小和不便。

四、结语

目前,限塑令已经实施了一段时间,然而在超市我们仍然可以看到,不少人为了图方便仍然不惜几毛钱购买塑料袋,大包小包的往外拎。而受管制较少的小摊小贩们也对超薄塑料袋使用得不亦乐乎。在我看来,有偿提供塑料袋的做法,并不能达到环保的公益目的。可见,“限塑令”是治标不治本的。所以我想,环保的关键还应该在于如何让这种意识深入人心,使环保的内在意识转化为外在的自觉行动,而不是靠行政规则的强制。只有当法律与环保意识形成相辅相成的良性关系的时候,只有当人们认识到环保的重要性并自觉形成合理的消费习惯后,我们制定法令所追求的实质目标才能得以实现!