独立学院发展之路的几点思考

刘在洲　汪发元

摘 要：教育部26号令的出台是切实规范独立学院办学活动，提高独立学院办学质量，引导和促进独立学院健康发展的一项重要举措。但“民”、“独”之路过于理想，转制目标难于实现，有些条款模糊不清，贯彻落实无所适从，“回报”代替“营利”自相矛盾，“公益性”与“营利性”实难统一。建议区分独立学院的类型，明确民办高校为公益性企业法人和具有营利性质，促进独立学院的健康发展。

关键词：独立学院；发展；思考

2008年2月，教育部以26号令颁布了《独立学院设置与管理办法》（以下简称《办法》），首次以规章的形式对独立学院的健康发展进行规范，标志独立学院的发展正进入新的阶段。《办法》明确了独立学院是民办高等教育的重要组成部分，明确了教育部和省级教育行政部门的管理职责、独立学院的设置标准和办学条件，明确了普通高校参与办学的无形资产必须计入独立学院办学总投入，明确了落实独立学院法人财产权的具体要求、独立学院内部管理体制和机构设置，明确了独立学院规范办学行为和独立学院学生的有关权益，明确了独立学院加强党团组织建设和维护安全稳定的职责等。《办法》的出台是切实规范独立学院办学活动，提高独立学院办学质量，引导和促进独立学院健康发展的一项重要举措。

但如何理解和落实《办法》的精神和内容，既面临一些现实问题，也存在一些理论问题。笔者感到《办法》存在着过于理想、模糊不清、相互矛盾等问题，给具体操作带来了一些困惑和困难。

一、“民”、“独”之路过于理想，转制目标难于实现

《办法》对独立学院的发展和要求是“民”和“独”，“民”即民办，“独”即独立。本文认为，在现阶段要求独立学院清一色的民办和硬性独立，似乎有些脱离实际，操作起来也非常困难，主要表现有以下几点。

（一）“清一色”的民办，大量的公办独立学院处境尴尬

《办法》第二条规定：“独立学院是指实施本科以上学历教育的普通高校与国家机构以外的社会组织或者个人合作，利用非国家财政性经费举办的实施本科学历教育的高等学校。”这一规定强调“利用非国家财政性经费举办”；第三条直截了当地说“独立学院是民办高等教育的重要组成部分”。这就明确了独立学院民办高校的性质。

既然明确了独立学院属于利用非国家财政性经费举办“民办”教育的身份，那么，就得按照国家民办教育的有关法律法规来规范。《民办教育促进法》第二条对民办学校的属性有明确的规定：“国家机构以外的社会组织或者个人，利用非国家财政性经费，面向社会举办学校及其他教育机构。”而如果严格执行“三要素”原则，现在许多独立学院则不属于真正的民办高校。目前主要存在三类情形。

一是公办高校独自兴建的独立学院。这些公办高校在报批时往往虚拟了投资方，实际上主要是学校依靠贷款，然后以学费还银行贷款。这种情况实际上还是利用国家资金举办独立学院。

二是公办普通高校与政府合作举办的校政合作模式的独立学院。政府的出资属于国家财政性经费，又怎么谈得上是民营资本呢？这显然不是《办法》所规定的民办性质的独立学院。

三是转制模式的独立学院。包括普通公办高校兼并中等专业学校、职业学校或专科学校后改制而成的独立学院，以及公办高校将某个普通二级学院转制为独立学院。这种类型由于是运行机制而不是所有制的转换，转制后的资产和资产增值仍然属于国家所有，也不是真正意义上的民办性质。

上述三类学校在独立学院中占有相当大的比例，它们都应属于公办高校。[1]他们都不具备国家机构以外的社会组织或者个人参与或公办高校利用非财政性经费这些因素，所以他们不是真正民办性质的独立学院。如果硬是要求这些学校转制成为“民办”，势必会引发如下一些矛盾。

1. 举办高校难于接受“公转民”的现实

目前这些独立学院的举办者靠着举办高校这棵大树乘着凉，不仅打着举办高校的招牌，利用着举办高校的师资与管理等无形资产，而且还利用举办高校的土地、建筑、设备等有形资源。举办高校每年可从中吸纳学费的50%左右作为“回报”，形成了一种双赢的局面。那么，在这种情况下，举办高校是否有必要硬性找一个国家机构以外的社会组织或者个人来合作呢？是否还有必要吸收社会资本进来呢？是否一定要转制呢？

如果硬要这些举办高校找一个合作方，吸纳社会资本进入，合作方肯定是要从中获利的，举办高校的利益就会减少。因此，举办高校是很难接受“公转民”的现实的。可以说，《办法》的这种规定过于理想，难以实施。

2. 转制中对投资方要求过高，引发能否找到合适投资者的矛盾

《办法》第八条规定，“参与举办独立学院的社会组织，应当具有法人资格。注册资金不低于5000万元，总资产不少于3亿元，净资产不少于1.2亿元，资产负债率低于60％。参与举办独立学院的个人，应当具有政治权利和完全民事行为能力。个人总资产不低于3亿元，其中货币资金不少于1.2亿元”。这一条对社会力量的经济实力作了具体要求。同时《办法》第九条又规定，“独立学院的设置标准参照普通本科高等学校的设置标准执行”。这一标准要求更高。在目前，依这些规定来看，这样的社会力量实在难找，真有钱、真心投入、真心热爱教育的企业家太少。而且要按普通本科高等学校的设置标准来办，其投入不是一般的社会力量所能承担的，这些公办的独立学院转制的难度是可想而知的。

3. 《办法》对合理回报控制很严，引发是否有人来投资的矛盾

目前大部分独立学院每年都要向其所挂靠的举办高校交纳20%~70%的学费收入作为“管理费”。而《办法》明确规定只能“在扣除办学成本，预留发展基金以及按照国家有关规定提取其他必需的费用后，出资人可以从办学结余中取得合理回报”。在《民办教育促进法》中对取得合理回报的规定为：“民办学校在扣除办学成本、预留发展基金以及按照国家有关规定提取其他的必需的费用后，出资人可以从办学结余中取得合理回报。”应当怎样取得合理回报？根本就没有具体的规定。《民办教育促进法》也只规定了“民办学校终止时，应当依法进行财务清算”，而且规定“民办学校的财产清算按照下列顺序清偿：（1）应退受教育者学费、杂费和其他费用；（2）应发教职工的工资及应缴纳的社会保险费用；（3）偿还其他债务。民办学校清偿上述债务后的剩余财产，按照有关法律、行政法规的规定处理”。可能出资人的合理回报就在这“剩余财产”之中了。另外，有学者认为，虽然独立学院每年收取学生一万多元的学费，但是不会盈利的，因为生均成本要五六万元。[2]连办学成本都不够，预留发展基金以及按照国家有关规定提取其他必需的费用都没有着落，办学结余又从何来？怎么可能得到合理回报。这样社会力量的投入实际上相当于无息贷款，且要到教育机构解散时才能还本，若教育机构经营亏损，可能连本钱都还不了。众所周知，资本的本性就是获取利润，在合理回报并不明确的情况下，是否有人来投资呢？从以上分析可以看出，《办法》的要求过于理想。对出资人可以从办学结余中取得合理回报的控制很严，既要马儿跑，又要马儿不吃草，还有人来学雷锋吗？

4. 财产过户引发资产处置上的矛盾

《办法》第十三条规定，“普通高校主要利用学校名称、知识产权、管理资源、教育教学资源等参与办学”，与此同时，《办法》还要求现有独立学院举办者的出资必须在一年之内过户到独立学院名下。

这些规定虽然从根本上保证独立学院的资产由学院依法管理和使用，避免其他组织和个人违规运作学校资产，规避了独立学院的办学风险。但由于独立学院属于民办性质，资产过户面临很多困惑。

首先，举办高校的无形资产是否存在过户问题，如果存在，又怎么过户？

其次，举办高校可否“次要”地利用有形资产参与办学。按照法理来讲，只要法律没有禁止都可以为之。如果举办高校可以用土地、建筑、设备等有形资产参与办学，那么独立学院实质上是一种混合所有制，是否达到了《办法》所要求的民办呢？举办高校如果把有形资产送给独立学院，肯定会造成国有资产的流失，实质上是在举办高校身上割掉了一块肥肉，举办高校于心不忍；如果作价卖给独立学院，肯定会加重独立学院的负担，使本来靠学费和贷款运转的独立学院面临雪上加霜的局面。

第三，如果举办高校不能用土地、建筑、设备等有形资产参与办学，那这些资产只有全部被收回，这对于独立学院无异于是釜底抽薪，势必会垮掉一部分独立学院，肯定会影响高等教育大众化进程，严重背离了国家举办独立学院的初衷。

第四，一年之内完成过户也面临许多困难。资产过户是一件十分复杂的问题，涉及方方面面，手续会很复杂，要通过国资委，并牵涉到很多部门，可能还涉及相关税费、土地性质变更（划拨用地变为出让地）、土地和校产抵押贷款等现实问题，并不是简单的土地使用证和房产证户主名称的更名。

（二）硬性“独立”，举办高校和独立学院各有不舍情结

按《办法》要求，独立学院在未来的五年内，通过合格验收，获得了教育行政主管部门颁发的办学许可证。届时，独立学院就有了真正独立法人地位，成为脱离举办高校而独立设置的民办本科院校。虽然在办学水平和层次方面与举办高校存在差别，但其“校格”、法律地位、自主权与举办高校平等，在社会上和教育行政主管部门面前与举办高校平起平坐，成为了平等主体。这样就会造成如下情形。

1. 举办高校会感到失落，不仅每年不能从中获取50%左右不等的经济回报，而且不能控制独立学院了。过去其在独立学院的一些特权将会消失，比如不能在独立学院安排干部，不能随便从独立学院获取利益了。

2. 独立学院渐褪举办高校的光环。独立学院真正独立以后，时间一长就会渐褪举办高校的光环，除了很难获得举办高校继续支持或无偿援助外，对学校的办学也会受到有形和无形的影响。比如独立学院有了学位授予权，独立发放自己的学位证书后，其招生和学生就业方面可能会大打折扣。

独立学院之所以充满生机与活力，无不是依托了举办高校的品牌优势和声誉才获得社会的认可，这一无形资产的形成是举办高校几十年甚至上百年形成的。品牌价值是学校品牌竞争力的表现，品牌对于学生来说代表了一定的质量和特色，对家长来讲是一种理想的投资，对社会来讲是知名度和美誉度的代表。[3]独立学院通过合作的方式迅速获得了举办高校品牌的使用权，跨越了自我塑造品牌的漫长阶段，避免了较大的教育风险，节约了成本，为学院带来了巨大的经济效益。

3. 学校派往独立学院工作的人员进退两难。一旦独立学院真正具备独立法人资格，成为脱离举办高校而独立设置的民办本科院校，这意味着人员及各种关系要与举办高校脱钩，举办高校派出的管理人员和教师将面临进退两难的局面。他们是留在独立学院，还是回到举办高校，或是兼职，这又是一个问题。如果举办高校不愿保留他们的身份，不让他们退休后回来养老，还有人愿留下来吗？如果他们全部回到举办高校，势必会造成独立学院管理层的真空，严重影响独立学院的运转。

4. 学生家长和学生不愿所读学校独立。在办学实践中发现，家长以及学生是否选择上独立学院，或者上哪所独立学院，关注的焦点主要是毕业文凭上的学校的“牌子”。按产权交易理论来分析独立学院与学生家长及学生之间，两个产权主体都希望自己利益最大化，那么这种利益从何而来呢？使用与母体高校一样的毕业证书，自然是学生家长和学生的最大利益所在。中国民众向来比较相信政府和崇拜权威，既然独立学院还冠举办高校之名，举办高校又是政府的学校，那么与普通的民办高校相比，显然家长和学生都更愿意选择独立学院。[4]所以，家长和学生不愿意独立学院走向独立，至少希望模糊这个“独立”。

有学者提到：独立学院一旦彻底独立，就如同美国兵进了越南战场，只能是出得去，回不来了。

二、有些条款模糊不清，贯彻落实无所适从

（一）法人性质模糊不清，引发操作上的矛盾

我国的法人分为机关法人、事业法人、企业法人、社团法人等。而独立学院属于哪种法人则并不清晰。《民办教育促进法》第十八条规定，“民办学校取得办学许可证，并依照有关的法律、行政法规进行登记，登记机关应当按照有关规定即时予以办理”，这里并没有明确民办学校的法人类型，也没有规定应将民办学校登记成什么类型的法人。2003 年4月教育部《关于规范并加强普通高校以新的机制和模式试办独立学院管理的若干意见》（教发〔2003〕8号文）要求独立学院必须具备法人资格，但没明确是哪类法人。《办法》第二十三条第二款规定，“依法设立的独立学院，应当按照国家有关规定办理法人登记”，但属于何种法人，并没明确，规定模糊不清，因此，在实践中导致操作随意化。有的独立学院登记为民办非企业法人，有的独立学院登记为事业法人。由于相关法律法规在独立学院的法人类型规定上模糊不清，现在要独立学院办理法人登记，是一件很难的事。

（二）独立学院到底是“民办”还是“民营”，模糊不清

在我国，“民办”、“民营”的含义一直模糊不清，有时在所有权层面被使用，有时在经营权层面被使用，有时与“私有”是同义词，有时与“私有”又不完全相同。

1993年教育部颁布的《民办高等学校设置暂行规定》第二条规定，民办高等学校是指“除国家机关和国有企业事业组织以外的各种社会组织以及公民个人，自筹资金，依照本规定设立的实施高等学历教育的教育机构”。因国家机关、国有企业、事业单位被排除在举办者之外，这里的“民办”等同于“私有”。1997年国务院颁布的《社会力量办学条例》第二条有了新的说法，“企业事业组织、社会团体及其他社会组织和公民个人利用非国家财政性教育经费，面向社会举办学校及其他教育机构的活动，适用本条例”。这里只有国家机关被排除在举办者之外，国有企业、事业单位只要使用“非国家财政性教育经费”，都可以举办教育机构。此时的“民办”与“私有”已不完全相同了。2008年教育部颁布的《办法》第二条规定，“独立学院是指普通高校与国家机构以外的社会组织或者个人合作，利用非国家财政性经费举办的实施本科学历教育的高等学校”。这里的界定，实质上是“民办”，是延续《社会力量办学条例》的说法。但事实上地方各级政府作为投资人单独或者参与举办独立学院的不乏其例，那么这种独立学院到底算“民办”，还是“民营”呢？

（三）对办学成本的核算规定模糊不清，引发回报计算上的矛盾

独立学院办学成本与投资人取得的合理回报直接相关，成本是一个关键问题。而《办法》对成本的核算办法也没有明确规定。至今，没有人能确切知道中国高等教育的实际人均成本是多少。1998年《高等教育法》第六十二条规定，“国务院教育部门会同国务院其他有关部门根据在校学生年人均教育成本，规定高等学校年经费开支标准和筹措的基本原则”。1998年财政部《高等学校会计制度》采用的是收付实现制，根本无法进行成本核算。10年来，有关部门没有颁布过关于高校教育成本核算的具体制度以及具体的成本核算体系。2005年国家发改委虽然制定了《高等学校教育培养成本监审办法（试行）》，但因该办法实行的是权责发生制而无法在高校落实。另外，独立学院强调的是按办学成本收费。“按成本收费”就意味着零利润，零利润就不可能有合理回报，零利润的领域不可能会吸引资本进入。

三、“回报”代替“营利”自相矛盾，“公益性”与“营利性”实难统一

《办法》第三条强调独立学院是“公益性事业”，第四十三条又规定“出资人可以从办学结余中取得合理回报”。《办法》的这一规定可追朔到《民办教育促进法》。2002年12月28日全国人大常委会制定的《民办教育促进法》先是在第三条明确“民办教育事业属于公益性事业”，然后在第五十一条规定“民办学校在扣除办学成本、预留发展基金以及按照国家有关规定提取其他的必需的费用后，出资人可以从办学结余中取得合理回报”。虽然《民办教育促进法》和《办法》都用“回报”代替了“营利”，但逃脱不了自相矛盾的尴尬处境。“回报”与“营利”虽然其内涵不完全相同，但其核心意思是一致的，承认独立学院的合理回报显然就是承认独立学院的营利性，不营利的单位又拿什么来回报？因此，在贯彻和落实办法时面临如下两个致命的问题。

1. 公益性和营利性体现在同一个主体上自相矛盾

诚然，从教育的本质来看，提供高等学历教育的理想模式应该是非营利性模式。但在国家教育资源不足的情况下，吸引民间资本投入教育事业，必然就会产生营利性，应该是有两类不同性质的高等学校同时存在。如果将公益性与营利性硬是要捆绑到一类高等学校身上，显然难以解释和处理。公益性和营利性本身就是一对矛盾，是不能在同一主体上体现的。

2. 独立学院的“合理回报”与上位法不符

国家一方面希望利用社会资本举办教育机构以增加教育资源总量，满足人民群众日益增长的接受高等教育的愿望；另一方面又不直接明确社会资本办学的营利性质。1995年3月18日全国人大制定的《教育法》第二十五条规定，“任何组织和个人不得以营利为目的举办学校及其他教育机构”。1998年全国人大常委会制定的《高等教育法》第二十四条规定，“设立高等学校，应当符合国家高等教育发展规划，符合国家利益和社会公共利益，不得以营利为目的”。这些都明确规定了教育机构的公益性，禁止其营利性。

虽然《民办教育促进法》和《办法》将“营利”一词用“合理回报”取代了，但从“承认民办高校和独立学院的合理回报显然就是承认其营利性”这一逻辑出发，《办法》的规定显然与《教育法》和《高等教育法》强调的“不得以营利为目的”的公益性规定相冲突，而《教育法》和《高等教育法》正是《办法》的上位法。这种与上位法不符的条款，其合法性本身就受到了质疑和挑战，理解和贯彻中存在困惑是在所难免的。

面对上述困惑和问题，本文提出如下几点建议。

首先，建议将独立学院办学的指导思想修改为：由地方政府投资兴办的公立教育机构是公益性（非营利性）的，由国家机关以外的社会力量投资兴办的私立教育机构是营利性的。根据原始资本是否来源于国家财政性教育经费，将独立学院分成私立高校和公立民营高校两大类，并在校名中分别标注“私立”、“公立民营”字样。同时，有必要修改《教育法》第二十五条，即将“任何组织和个人不得以营利为目的举办学校及其他教育机构”修改为“政府举办的学校及其他教育机构不得以营利为目的。国家对政府之外的社会组织和个人依法举办的学校及其他教育机构以适当的方式给予补助”。这样能保证《办法》规定的合法性，使投资者的合理回报有法可依，名正言顺。

其次，建议明确独立学院为公益性企业法人，使独立学院的管理运营能更好地同现代企业制度接轨，从而使独立学院的投资者所取得的合理回报能有合理的说法，这将更有利于投资者作出理性决策，从而进一步从法律上分清独立学院与国家公办等学校的本质区别。

第三，为保障独立学院健康持续发展，对投资方的原始投资额提出要求，并进行严格的验资和过户。

第四，建议《办法》进一步规定确保教学质量的最低条件，使独立学院的教育质量能获得法定的保障，改变现有独立学院办学质量参差不齐的局面。

参考文献：

[1] 方铬琳.发展与规范独立学院的政策回顾与分析[J].民办高等教育研究，2008（6）．

[2] 吴平祥.独立学院与教育公平[J].福州大学学报·哲学社会科学版，2008（4）．

[3] 阙海宝，罗昆.指明发展方向，完善制度设计——《独立学院设置与管理办法》的政策解读[J].教育发展研究，2008（12）．

[4] 费坚.当前我国独立学院“独立”的困境研究[J]．高教探索，2008（1）．