试论中国特色高校领导体制及运行机制的建构

陈潮光

摘 要：我国高校领导体制及运行机制经过不断演变和发展，形成了党委领导下的校长负责制及运行机制，其演变过程受到高等教育外部和内部各种因素的影响。在新的形势下，必须坚持党委领导下的校长负责制，确立依法办学、彰显学术、公平正义、优质高效的理念，寻求各种权力之间的平衡与和谐，建立运行机制内在的有机联系,不断推进高校领导体制及运行机制的自我完善和创新，努力提高高校的核心竞争力。

关键词：高校；领导体制；运行机制

高校领导体制是指高等学校举办者、办学者二者间的权力和职责关系，党委和行政部门间关系，以及高校行政管理系统和学术系统间关系等一些基本的关系范畴，它是高校管理体制的核心内容。［１］中国高校（本文指政府举办的高等学校）领导体制及运行机制，经过不断演变和发展，形成了党委领导下的校长负责制及相应的运行机制。本文将从历史发展的角度分析影响我国高校领导体制及运行机制的主要因素，并在此基础上寻求构建高效的中国特色高校领导体制和运行机制。

一、影响我国高校领导体制及运行机制的主要因素

我国高校领导体制及运行机制的生成和演变受到高校外部政策的变化因素和内部权力变化因素的影响。我们可以从历史发展的角度，分析影响我国高校领导体制及运行机制的内外部因素。

（一）外部因素

我国高校领导体制及运行机制受外部因素的影响力明显大于高校内在因素的影响，甚至可以说是决定性作用。

1. 意识形态是影响我国高校领导体制及运行机制的外在直接因素。

我国是社会主义国家，实行中国共产党领导下的多党合作和政治协商制度，中国共产党是全国各项事业的领导核心。在这种政治制度下，高等教育作为中国共产党领导下的建设事业的一个重要组成部分，必须充分体现党的领导地位，以与中国共产党的执政地位相一致。1958年，毛泽东同志提出：“教育必须为无产阶级政治服务，教育必须同生产劳动相结合。”这一论述对我国教育方针影响深远。1998年颁发的《高等教育法》指出：“高等教育必须贯彻国家的教育方针，为社会主义现代化建设服务，与生产劳动相结合，使受教育者成为德、智、体等方面全面发展的社会主义事业的建设者和接班人。”从新中国成立、特别是改革开放以来，我国高校领导体制及运行机制的演变历程可以看出，影响和制约高校领导体制及运行机制变动的主要因素，来自国家政治制度和不同时期政策的变化。总体而言，随着中国特色社会主义理论体系的建立、发展，我国高校领导体制及运行机制也逐步走向稳定和成熟。

2. 国内经济体制的变化是影响我国高校领导体制及运行机制演变的外部间接因素。

新中国经济体制经历了计划经济体制和市场经济体制。从高校领导体制及运行机制的发展历程来看，经济体制因素对高校领导体制及运行机制演变似乎没有直接联系。如在计划经济时代，高校领导体制实行过校长负责制、党委领导下的校务委员会负责制等；在改革开放初期实行过校长负责制；在市场经济体制建立过程中，实行党委领导下的校长负责制。但从现代高等教育发展规律来看，适当考虑高校领导体制及运行机制与经济体制相适应的问题是必要的。实际上，市场经济体制对高校领导体制及运行机制是有间接影响的，它要求高校领导体制和运行机制适应市场经济体制的发展，办学要有自主权，决策要求科学，管理要求民主，机制运行要求高效，并且要求学校输出的人才质量高、有竞争力。

3. 前苏联和欧美国家大学体制的影响是我国高校领导体制演变不可忽视的外部因素。

从我国高校领导体制及运行机制演变的历程中，我们不难发现前苏联和欧美国家大学体制影响的痕迹。在上个世纪50年代初，我国提倡“以苏联为师”，全面借鉴苏联的经验。而在高等教育方面，尽管也曾强调要结合实际，但事实上，从高校的宏观管理到学校的专业、课程设置，教材建设，都受到前苏联的影响。改革开放以来，我国高校内部运行机制的改革在许多方面开始注意借鉴欧美国家的高校管理体制和有效经验，经过消化吸收，融入了中国特色高校管理体制，促进了我国高等教育发展。

（二）内部因素

高校领导体制及运行机制的演变除了受外部因素的明显影响外，其演变过程也受内部因素的影响。我国高校领导体制及运行机制演变虽然受内部因素影响程度比外部因素小，但就其重要性来看是不能忽视的。

1. 党委权力与行政权力的配置问题是我国高校领导体制及运行机制演变内在依据的核心。

权力是组织的本质特征。我国高校内部的权力，主要由三部分组成，即党委权力、行政权力和学术权力。新中国成立以来，我国高校领导体制及运行机制经历了校长负责制、党委领导下的校务委员会负责制、党委领导下的以校长为首的校务委员会负责制、党委领导下的校长分工负责制、党委领导下的校长负责制等多种形态的变迁。从对我国高校领导体制及运行机制发展历史的考察来看，我们不难发现，不管是实行哪种负责制，重点都是围绕党委权力和行政权力的关系而展开的。实行校长负责制时，规定党委权力起政治核心作用，校长对外代表学校，对内领导学校教学、科学研究和其他行政管理工作。这种体制的运行，实际上行政权力对学校资源拥有绝对支配权，校长权力过分集中，党的政治核心作用难以体现。而党委领导下的校长负责制，规定党委统一领导学校工作，党委是集体领导，党委支持校长独立负责行使职权，校长对外代表学校，对内负责学校教学、科学研究和其他行政管理工作。这种体制既强调党的领导，又强调要支持校长独立负责行使职权，从制度安排上较好保持了两者的平衡。

2. 高校功能的变化、学术权力的凸显是我国高校领导体制及运行机制演变内在依据的基础。

随着知识经济时代的到来，作为社会组织的高校日益走向社会的中心，高等教育的发展日益成为经济社会发展的重要组成部分。从我国高校内部运行来看，许多高校从过去学科单一性发展到现在的多科性、综合性，从一个校区发展到一校多区，从一个地区办学发展到多地区办学。在高等教育国际化、大众化的背景下，高校功能正发生着变化，高校如何凸显育人功能和学术功能，使之真正扮演好“社会中心”的角色，这就对高校教育质量和学术水平提出了更高的要求，要求组织架构及运行机制与其相适应。显然，高校学术权力的地位更为突出，它是高校领导体制及运行机制演变内在依据的基础。

3. 师生思想观念变化和民主意识增强是我国高校领导体制及运行机制演变内在依据的另一重要因素。

改革开放以来，面对我国社会经济成分、组织形式、就业方式、利益关系和分配方式多样化，高校教师的价值取向日益呈现出多元化的态势，教师、学生的民主意识和维权意识不断增强，如何有效地加强教师和学生思想政治工作，建设一支高素质的教师队伍，培养合格的社会主义建设者和接班人；如何维护高校稳定和社会稳定，确保我国改革开放和社会主义现代化建设顺利进行等等，这些方面的情况直接或间接地影响高校领导体制及运行机制。纵观改革开放以来我国高等教育的发展历程，在高校曾出现过几次比较大的思想动荡，究其原因，与党对高校的领导削弱不无关系。《高等教育法》明确规定我国高校实行党委领导下的校长负责制，在很大程度上是对我国高等教育领导体制及运行机制正反两方面的经验总结。

二、构建高效的中国特色高校领导体制和运行机制

深入贯彻落实科学发展观，发展中国特色社会主义，要求我们以改革创新精神推进各方面体制创新。在新的历史条件下，构建高效的中国特色高校领导体制及运行机制，必须树立新理念和新领导观，按高等教育规律办事。在坚持党委领导下校长负责制的前提下，科学设置机构，理顺内部权力体系之间的关系，构建高效率的工作关系模式，创新领导工作机制。

（一）确立依法办学、彰显学术、公平正义、优质高效的理念

面对21世纪的挑战和变革，高校作为社会组织的重要机构，必须认真审视自己的过去，推断未来，推动自身的变革，主动迎接挑战。大学必须要寻求保留它核心价值中最珍贵的部分，同时还要开拓新的道路来热切回应这个飞速发展的世界所带来的种种机遇。［2］

长期以来，我国高校的管理结构模式，从垂直维度来看，形成了以政府控制为主导和党政机关延伸管理的模式。这种模式对高教发展发挥过积极作用，但在新的历史条件下,其弊端显现，其中在体制机制方面，表现为效率低，对政府形成路径依赖，同时长期以来过于重视全局而在一定程度上减缓了学术决策的进程，使学校的改革和创新受到一定的限制。在新的形势下，必须确立依法办学、彰显学术、公平正义、优质高效的理念，建立现代大学制度，在政府的宏观调控下，面向社会依法自主办学。学校内部领导体制和运行机制的构建必须把以育人和学术作为逻辑起点和最终归宿，行政和后勤服务都应做到保障和尊重师生学术或学习的权利。

首先，要体现教师的主体地位，实行民主管理。教师是学校办学的主体，学校的行政组织、学术组织等机构，必须得到广大师生员工的支持，才具可行性。学校的党政组织要充分发挥教师的主人翁精神，调动他们的积极性，参与学校的管理。

其次，切实建立起学术权力与行政权力的平衡和耦合机制，突出学术权力的重要地位。高校学术权力是一种客观存在的权力，它是区别于政府部门、企业和其他非赢利性组织的本质特征。因此，高校内部组织要以保障师生学术或学习权利为前提来设计组织的管理模式，要支持教师学术探索自由，学生自我管理。

第三，以公平正义作为高校文化建设的重要内容和内部组织的价值取向。现代高等教育系统承担着一项任务，即实现社会正义——让每个人都受到公正的待遇。［3］高校首先涉及到学生的招生入学及入学后的学习，都应体现教育的平等公正；然后涉及到教职员工、单位部门的待遇，都应该体现公平公正。高校应注意提高管理人员的素质和教师的师德水平，依法办学，克服“官本位”思想，不断提高服务质量和教学质量。第四，高校的领导体制和运行机制必须是高效率的，使学校既能传播知识、创造知识和为社会服务，又能源源不断培养出德才兼备的优质社会主义建设者和接班人。

（二）寻求党委权力、行政权力、学术权力的平衡与和谐

无论是建立一个新的机制，还是改造一个旧的机制，都应当明确达到什么目的，解决什么问题，而后才能根据目的来设计机制并做出相应的制度安排。过于忽视、压抑、损害其中某一主体的需求，都将使未来的机制运行遭到始料不及的障碍。［4］当前高校领导体制及其运行机制的创新，关键是完善党委领导下的校长负责制，对领导权限合理划分，寻求党委权力、行政权力、学术权力机制的平衡与和谐，实现机制运行过程中各要素如党委与行政、领导与群众、教师与学生、学校与社会等的和谐。

首先，高校要加强和改进党委的领导。党委要高举中国特色社会主义伟大旗帜，加强思想、政治、组织方面的领导。党委行使权力应在《高等教育法》规定的框架内，既要防止削弱党对高校的领导，又要防止以党代政。要进一步明晰党委讨论决定学校重大事项决策、重大干部任免、重要项目的安排和大额度资金的使用的界限，正确处理党委与行政的关系、党委书记与校长的关系。

其次，要限制行政权力，建立服务型行政组织。高校行政支配着学校主要资源，要调整行政权力和学术权力的关系，把属于学术范围的职权划分出去，防止以行政权力代替学术权力。同时，行政组织要处理好与党委部门、学术机构的关系，努力提高服务质量。

第三，对学术权力要有制度性安排。行政权力与学术权力作为高校主要的两种权力，二者之间的关系决定高校组织运行的态势，也决定运行的效能。学术事务决策往往带有很强的学术性和前瞻性，发挥学术管理和学术权力的作用是高校实现决策科学化的重要途径，必须在高校内部权力结构上体现学术权力的基础性作用。

第四，要寻求各权力之间的均衡与和谐。在高校除了党委权力、行政权力、学术权力以外，还要对学校教代会组织、学生组织的参与做出适当的制度安排，并强化对行政权力、学术权力运行中的制约和监督。

（三）建立运行机制内在的有机联系

高校领导体制及运行机制的本质特征在于与其构成要素之间存在着内在有机联系，即不同要素之间形成了稳定的相互联结和互动关系。高校领导体制构成要素：决策中心、咨询系统、执行系统、监督系统和信息反馈系统五部分。高校的决策中心在党委，党委是学校领导核心，统一领导学校工作；党委会是高校常设的最高决策机构，实行集体领导与个人分工负责相结合的机制。咨询系统是决策中心的思想库和有力助手。高校咨询系统包括一些职能部门和学术机构，学校决策中心依托咨询系统提出学校教学、科研、学科建设和人才培养等方面的方案或建议履行决策选择。执行系统是对决策方案的落实机构。学校行政执行系统是以校长为首的行政管理执行体系，校长是全校行政首长，是高校的法人代表，负责执行党委会的决议，向党委会负责，全面主持学校的教学、科研和其他行政管理工作，对决策的执行负领导责任。监督系统是领导体制的调节器和平衡器，在运行机制中占有重要的地位，它是确保学校决策符合广大师生利益的基本保证，也是提高决策和执行系统效率和科学性的有效形式；监督体系包括相关职能部门和教代会、工会、民主党派、学生会等组织。信息反馈系统是决策中心的辅助部门和助手，包括相关职能部门和信访机构，是对决策和执行情况进行检验和控制不可缺少的环节。构建高效的中国特色高校领导体制及运行机制的关键就是如何使领导体制不同要素之间建立合理的有机联系和工作关系模式，使党政领导班子既有分工，又能合作，同时又有制衡，保证党委领导下的校长负责制良性运行。

（四）推进组织扁平化，提高管理效率

现行高校运行效率低下与组织机构和管理层次普遍存在机构臃肿、管理层次多、人浮于事不无关系。随着形势的发展，高校要科学设置组织机构，推进组织扁平化，提高管理效率。扁平化组织的特点是：管理层次少，管理费用低，管理跨度大，信息沟通时间少，历程短。扁平化的组织结构，缩短了领导与职工之间的层次距离，信息失真小，便于上下沟通，形成共识。扁平化的组织结构便于正确决策，决策层直接体察一线动态，执行者直接领会决策者的思想、意图，形成集体的智慧力量。一个组织要在快速发展的环境中保持竞争优势，必须对环境信息有敏捷的反应，具有很强的应变能力。

1. 实现从高度集中的权力模式向集中与分散相结合的权力模式的转变。高等学校作为学术性组织，必须改变权力高度集中于校部，职能部门权力过大、中下层权力不足的现状，扩大二级学院的权力，通过授权原则，调整政策，给学院和其他学术组织更多的活力。另一方面，建立和完善高等学校内部管理制度，通过建立各专业委员会、学术委员会、教授会等组织，明确职责，充分调动学术组织和教师办学的积极性，增强育人的使命感和责任感。

2. 要建立校、院(系)层次分明的、科学的、民主的学术决策机制。学术研究决策应分层，由校、院分散决策代替校部集中决策，不同的决策应由不同部门做出，减少因权力集中在一些职能部门而形成的推诿、扯皮、揽权，对基层情况不甚清楚而造成办事效率低下等状况。校级决策机构，主要职责是进行宏观决策、协调，为基层创造良好的环境和条件，为教学科研服务。二级学院要根据学校的总体发展方向，制定本学院的中、长期发展方向和目标，规划、协调院内各学科的建设，统筹全院的人、财、物，使资源得以综合利用。系是大学和学院的基石，是教学和科研的基地，学术创造力的来源，应当在教学和科研方面拥有充分的自主权。

3. 建立符合高等教育规律的科学绩效管理。任何组织都需要关注效率的问题，这是由资源的稀缺性决定的。高校以育人和学术为主要任务，同样需要关注效率问题。在理念上，高校应该节约资源，提高育人质量和学术水平。高校的绩效管理有别于以利润为导向的企业绩效管理，具有自身的特殊性。高校绩效管理要遵循高等教育规律，对教师的绩效评估要改变以工作量和论文数量为导向的急功近利的考核办法，要体现以育人质量和学术水平为本，鼓励创新，对机关部门则主要考查服务质量和服务水平。

参考文献:

[1]谢安邦主编.高等教育学[M].高等教育出版社，1999.136.

[2][美] 詹姆斯·杜德斯达著.21世纪的大学[M].刘彤主译.北京大学出版社， 2005.3.

[3][美] 伯顿·R·克拉克著.高等教育系统——学术组织的跨国研究[M].王承绪等译.杭州大学出版社，1994.272.

[4]沈荣华著.政府机制[M].国家行政学院出版社, 2003.42.