高房价的三个深层经济因素

余国平

[摘 要] 本文分析认为城市高房价基于三个深层经济因素:1、现有的住宅小区式开发和管理部分弥补了城镇公共产品供给的不足;2、产权界定不清;3、交易成本高昂,导致房地产“企业”的价值上升。解决高房价的建议:加强公共财政建设;明确地界定城镇土地产权,确认集体土地所有者和实际占有者的土地市场主体地位;简化相关政府审批手续,依法行政,减少房地产行业的交易成本。

[关键词] 公共产品;交易成本;科斯定理

1998年我国开始在全国范围推进“房改”,住宅产业化被寄予改善城镇居民居住条件、扩大内需、带动相关产业发展等一系列厚望。十余年来,房地产行业在相当程度上实现了当初的目标。并且,在1994年财税体制改革后获得的预算内财政收入比重日渐缩小的地方政府“发现”了房地产行业的新功效:扩大地方财政收入,主要是出让、拍卖土地的“预算外”收入。

在此同时,逻辑上必然地,房价逐步上涨。在初期,由于亚洲金融危机、互连网泡沫破裂、非典等一系列冲击,我国经济景气度不高,GDP增长率连年在8%左右徘徊,房价上涨的趋势不明显。2003年以后,随着经济步入扩张周期,全国房价开始快速增长。虽然2007年10月在中央强力调控下一度回落,但随着2008年底应对金融危机的经济刺激措施的推出,2009年房价呈现更猛烈的上涨。

究其原因,一般人们归结为以下三个方面:第一,在现行的财税体制和城镇土地制度下,地方政府通过土地收储和“招、挂、拍”,垄断土地供给。为了增加地方财政收入而控制土地供给量,人为制造“短缺”,抬高地价。第二,房地产企业为了高额利润而囤积土地,并通过一系列的市场营销手段,哄抬房价。第三,人民币升值及升值预期下,海外“热钱”涌入“炒房”,加上国内的炒房力量,使对商品房的购买力超出了实际居住需求。

于是,地方政府、开发商、炒房者成了中央政府调控政策、学术界研究及草根民意共同所指的目标。但在此种种压力下,房价的持续上涨,特别是“房价——收入比”居高不下,说明高房价有其更深层次的原因,而不仅是表面的供求失衡。

笔者认为,上述三方面只是房价上涨的表层原因。当下中国商品房的房价中包含了三个重要的因素,决定了高房价有其深层的必然性。

一、公共产品

公共产品由于其非竞争性(MC=0)及非排他性(免费搭车),决定了其最有效率的提供方式,主要是政府通过公共财政承担成本而免费提供给消费者,对有的可以有效排除“免费搭车问题”的准公共产品,也可以在政府授权和有效监管下由企业提供。

但中国的现实是,因为以下诸多原因地方政府对公共产品的供给严重不足。第一,观念。公共财政观念在中国还不够普及;第二,能力。地方政府的预算内财政资源有限;第三,体制。现行体制下,GDP和财政收入增速最大化是地方政府的主要目标函数。而提供公共产品对GDP的贡献不够立竿见影。在增值税为主的税制结构中,地方公共产品的质量对其财政收入影响不如所得-财产税为主的税制下影响明显。

在此前提下,涉及到和居住相关的方面,由房地产公司开发的商品房恰恰弥补了公共产品的不足。

一方面,按照科斯的说法①,有一类公共产品可以低成本区分受益者并向其收费,则该类公共产品企业比政府能更高效率地提供,而变成类似于私人产品的准公共产品。例如,在围合式多户的住宅小区的模式下,小区内的保安、绿化、环卫、健身、娱乐等都是由开发商提供硬件基础,由物业管理公司(一般由开发商选定、且往往是开发商的关联企业)提供服务。而在普遍是非围合式单门独户的住宅区的西方,这些服务是政府公共服务的重要内容。这也能部分解释,为什么同一地段同一户型的不同小区价格有巨大差异:开发商和物业公司的水平不同,提供的类似于“公共产品”的品质不同。

另一方面,一些即使在最严格的产权界定下也应该由政府提供的公共产品,例如:公共卫生、基础教育、道路、给排水系统等,实际上也往往由开发商承担。例如,“好”的小区往往建有幼儿园、小学甚至中学,有社区诊所,政府社区工作站、警务室。而按照相关法律和规章,房地产开发商必须“无偿”提供这些属于公共产品的硬件设施给政府使用。②实际上,这些本应由公共财政承担的项目,却成为房地产开发的成本,必然进入房价。这能解释,越是政府公共服务落后的区域(例如郊区),住宅小区规模越大才越有吸引力。而在市区,周边配套较齐全,政府公共服务水平较高,小楼盘和大楼盘的价差较小。

二、产权界定和交易成本

交易成本包括“搜寻与信息成本、讨价还价与决策成本、执行与监督成本”③,是经济制度运行的成本。在房地产领域,交易成本可以被界定为在购置土地、规划、建设等过程中,除地价和建筑成本之外的金钱和非金钱方面的直接和间接的投入。

根据科斯定理,在产权明晰的前提下,如果交易成本为零(或足够低),产权的初始界定不影响资源配置效率。但交易成本为零(或足够低)只是理想状态,更有意义是其否命题,即在有交易成本的情况下,“合法权利的初始界定会对经济制度运行的效率产生影响。权利的一种安排会比其他安排产生更多的价值。但除非这是法律制度确认的权利和安排,否则通过转移和合并权利达到同样后果的市场费用如此之高,以至于最优的权利安排以及由此带来的更高的产值也许永远也不会实现”④。于是,作为市场的替代,企业就出现了。一方面,房地产企业可以购买大块土地整体开发,避免了商品房开发中土地产权进一步细分到每套房的法律和操作难题,且能够与房屋同时提供共享的公共设施。另一方面,房地产开发商作为企业,在购置土地、规划、建设等过程中拥有强大的谈判能力去和政府及设计、建筑等相关企业打交道。而这些如果由个人处理,单位成本会更高。所以在房地产领域交易费用越高,房地产“企业”的价值就越大。

由于我国不承认城镇土地的私人产权,私人购地建房成为不可能。现在的城镇土地产权包括两块:政府已经收储的国有土地和集体土地。由于快速城镇化,“城中村”集体土地是常见的问题。而集体土地产权却很不明晰也不完整。法理上归集体所有,实践中宅基地为村民实际占有。而无论是作为所有者的集体还是占有者的个人却都没有处置权,都不能买卖土地或自行开发商品房(所以才有“小产权房”问题)。这不符合自然法理。并且使政府和房地产公司参与城中村改造和郊区建设时面临产权初始界定不清的问题。

由于政府相关部门的工作效率低下,由于市场不规范,“潜规则”、寻租现象的广泛存在,在购置土地、规划、建设等过程中,房地产公司付出的交易成本往往非常之高。交易成本降低经济效率,即同样产品的成本进而价格的上升,具体体现就是房价的上涨。

综上所述,如果政府的目标函数是GDP和财政收入增速最大化,财政支出主要用于“经济建设”而不是提供公共服务,政府作为土地市场的参与者,而不是界定产权和游戏规则以减少交易费用为目标的“裁判员”,则房价的高涨是不可避免的。因为房价已经不仅是“私人产品”的市场价值的体现,还包含了以下三个方面的“市场化”价值。(一)公共产品的市场化价值:部分纯公共产品的在政府缺位下的市场化价值,及准公共产品在没有有效监管状态下的市场化价值;(二)法权的市场化价值:初始产权的法律界定是市场经济有效运行的基本前提,但产权界定的先天不足使之只能通过市场化的方式来解决;(三)交易费用的市场化价值。在购置土地、规划、建设等过程中,房地产公司付出的交易成本最终都内化为房价的组成部分。

并且,以上三部分的“成本”有很多灰色的部分,由于法制的不完善和政府规章、政策、人事等各方面的频繁变化,对房地产开发商来说,以上三部分投入的“收益”面临很大的不确定性,所以要求的不仅仅是“正产利润”,还包括对不确定性的补偿,即超额利润。这就更推高了房价。

三、解决高房价的建议

基于上述分析,大体需要从这三个方面入手。

1、加强公共财政建设。由政府而不是开发商提供足够的公共产品。准公共产品的市场化供给要在政府的有效监管下进行,企业只能从中获取正常利润。

2、明确地界定城镇土地产权,确认集体土地所有者和实际占有者的土地市场主体地位,其可以直接卖地也可以自行开发商品房出售,以增加房地产市场有效供给。

3、简化相关政府审批手续,并使之规范化、透明化,依法行政,杜绝“潜规则”和寻租,减少房地产行业的交易成本。

[注释]

① 罗纳•德科斯.企业、市场与法律.之.经济学中的灯塔.盛宏 陈郁 译校,格致出版社,2009.6.1.

② 参见北京市西城区.进一步加强居住区内社区公共服务配套设施建设管理意见.(2004年11月15日北京市西城区人民政府,西政发〔2004〕28号文件印发).资料来源:搜房网http://bbs.soufun.com/1010064101-1-6106/97111511_97111511.htm.

③ Carl J.Dahlman,"The Problem of Externality",The Journal of Law of Economics 22 no.1(April 1979):148.

④ 罗纳•德科斯.企业、市场与法律.盛宏 陈郁 译校,格致出版社,2009.6.1:113.

[参考文献]

[1] 罗纳•德科斯.企业、市场与法律.盛洪 陈郁 译校.格致出版社,2009.6.1.

[2] 北京市西城区.进一步加强居住区内社区公共服务配套设施建设管理意见.(2004年11月15日北京市西城区人民政府 西政发〔2004〕28号文件印发).

[3] Carl J.Dahlman,“The Problem of Externality”,The Journal of Law of Economics(April 1979).