西方发达国家武器装备采办委托代理特点及启示

旷毓君

摘要:西方发达国家在多年的管理实践中,逐步形成了适合本国国情的较为健全的武器装备采办委托代理关系。委托人是独立法人代表,实行集中统一决策;代理人通过各阶段和各层次的竞争产生;对代理人实施激励型合同;对代理人实行资格审查和动态管理;完备的法制法规环境等。深入研究西方国家的武器装备采办委托代理特点,有助于健全我国武器装备采办委托代理关系,提高装备采办效益。

关键词:武器装备;装备采办;委托代理;西方发达国家

中图分类号:F233文献标志码:A文章编号:1673-291X(2009)29-0246-03

武器装备采办委托代理作为一种经济管理的手段,具有一定的自然属性,不同的社会制度之间具有一定的共同性。美国等西方国家成熟市场经济下武器装备采办中的委托代理关系理顺得比较好,武器装备采办委托代理运行中有很多经验值得我们借鉴。如何取其精华,去其糟粕,借鉴创新,为我所用,迅速提高我国武器装备采办效益,加快武器装备建设的步伐,是我们不容回避的时代课题。

一、西方发达国家武器装备采办委托代理特点

市场经济条件下, 武器装备采办是国家授权的军队武器装备采办部门为委托人,委托人根据国家武器装备采办计划,使用国家拨出的专款,按照公平、效率和协商的原则,在竞争择优的基础上,以合同的方式委托具有资格的承包商(代理人)研制生产,同时,对武器装备的研制、生产、维修保障等全寿命过程实施监督,为国家购买武器、武器系统和军事技术器材等装备。西方发达国家在多年的管理实践中,逐步形成了适合本国较为健全的武器装备采办委托代理关系。

1.委托人是独立法人代表,实行集中统一决策

在西方发达国家的武器装备采办中,委托人是独立法人代表,国防部实体化,军队在总统和国家立法机构的宏观调控下,独立行使包括全寿命周期全部活动在内的武器装备采办职能,避免了多部门的相互牵扯和推诿,在事实上确立了军队在采办中的主导地位。如美国,国防部负责采办和技术的副部长全面领导军队武器装备采办,包括制定政策和计划并监督实施,组织预研、型号研制、采购、试验鉴定、维修保障等工作[1];计划项目与采办经费(包括武器装备购置费和必要的科研生产基本建设费、技改费)直接下达给国防部,由国防部负责如何最好地利用这笔经费按时、按质、不超经费地获取武器装备。这样,国防部作为委托人就牢牢把握武器装备发展的主动权。

虽然由于国情的不同,西方国家在具体的管理体制上不尽相同,比如,美国和俄罗斯实行国防部统一领导和三军分散实施相结合的武器装备采办管理体制,而西欧各国由国防部实行高度集中统一管理,三军不设管理机构等[2]。但它们都有两个共同点:其一,国防部行使采办职能时,除了受国家法律法规、总统和政府政策的指导外,基本不受政府其他部门的干扰;其二,国防部的统一决策职能无可撼动。这两点对于军队独立行使采办职能,塑造责权利统一的委托人主体,发挥军队采办的主导作用,保证全军武器装备采办的统一性和协调性,提高采办效益,十分关键。

2.代理人通过各阶段和各层次的竞争产生

为提高采办工作的综合效益,在全系统全寿命的管理框架下,西方国家要求在武器装备全系统全寿命的各个层次和各个阶段都要引入竞争。美国2002年6月版的《联邦采办条例》要求,在武器系统、分系统、部件、零用备件和劳务等各个层次要最大限度地引入竞争。英国国防部规定,当主承包商或转包商对国内拥有有效垄断时,牵头公司对转包合同实行由英国国防部仲裁的竞争投标。法国国防部实行竞争采办政策和公开招标制度,当主承包商一级不能开展竞争时,就要保证在转包商一级开展竞争。德国国防部规定,武器装备主承包商必须向军队采购部门提交详细的转包计划,为了扶持中小企业,军队要求主承包商必须将承包计划的20%～30%转包给主承包系统外的企业[3]。

不仅如此,随着近年来全系统全寿命管理的深入发展,世界各国都开始在武器装备训练、武器装备保障领域以及相关的服务领域引入竞争机制。例如,美国防部颁布《基地级维修合同竞争政策指南》规定,在维持军队足够的核心维修能力的基础上,允许私营企业参与军队基地级维修(也称“后方维修”)的竞争。凡是无需由核心能力来完成的基地维修工作必须通过竞争来完成。

为了有效开展竞争,各国都注重在采办策略和采办体制上进行创新。比如,美军十分注重强调竞争中的总体最佳效益,而不只追求“最低報价”,以防厂商钻空子;为充分开展竞争,美国国防部局以上各部门都设有“竞争代言人”,负责为竞争创造条件;建立非竞争申报审批制度;注重维持一定数量的国防承包商,并吸引民用部门企业参与,加强国际竞争,积极维持竞争态势,等等。通过“自由和公开竞争”原则选择承包商的最大好处就是,能够有效改善委托人在武器装备采办中所处的信息劣势地位,并降低武器装备发展中的技术风险,提高采办效益,促进武器装备建设的快速发展。

3.对代理人实施激励型合同

西方发达国家的国防企业大多是私营企业,它们具有独立的经济利益以及追求最大经济利益的强大动力。在武器装备采办中,军队(委托人)利用承包商(代理人)的心理和愿望,通过经济激励达到自己的目的。比如,美国《联邦采办条例》15.9部分规定[4],“给以承包商获得奖金的机会对政府是有利的,因为这样做可以其一鼓励有效地履行合同;其二吸引大小合格企业将最好的能力投向政府合同;其三保持一个有活力的工业基础。”

需要指出的是,虽然美国等西方国家十分注重对国防承包商的经济激励,但它的实施是有条件的,主要是通过订立合同的途径以奖励的形式实现的。美军现使用的合同主要分两大类:一类是主要考虑价格因素的合同,称为“定价合同”;一类是主要考虑成本因素的合同,称为“成本补偿合同”。这两类合同又可分为9小类。大致按照代理人承担全部成本风险到委托人承担全部成本风险的规律排序的。定价合同分为固定价格合同、定价加奖励合同、随经济调整的定价合同和逐段定价合同。成本补偿合同分为成本合同、成本分担合同、成本加定酬合同、成本加鼓励金合同和成本加奖金合同。

武器装备采办合同的多样性,为美军选择适当、科学的合同类型提供了条件,有利于发挥采办合同对代理人的激励和约束功能,保障军队的采办利益。这样一来,与我国的武器装备合同严重缺乏激励,代理人设法寻求武器装备科研生产的成本最大化(以实现利润最大化)不同,美军的做法既保证了军队采办利益的实现,也实现了对承包商的约束和激励,使承包商在可能的较高利润率驱动下,努力以最好的技术、最高的质量、最低的成本和最快的进度满足军队所需。

4.对代理人实行资格审查和动态管理

西方国家对国防承包商一般不实行许可证制度,但实行严格的资格审查和动态监控。例如,美国实行“具备资格的承包商名单”和“不具备资格的承包商名单”登录制,对合格承包商登记造册,通过“一事一审”方式选择承包商。当一项武器计划经国防部批准并得到国会的拨款授权后,即由负责该武器装备项目的军种发布招标书(内容包括性能指标、经费预算、进度要求等),由承包商提出各种投标书,并由专门机构进行鉴定与评比,选择出承包商。在签订契约(合同)前,调查部门要对未来的承包商进行必要的资格审查,预先鉴定这些承包商是否具备履行契约的条件。并且军队始终保持对承包商的选择权。为此,美国国防部设立了承包商选择总监、承包商选择咨询委员会和承包商选择评审委员会组成的三级承包商选择监管体系,负责对重大采办项目的承包商选择进行从上到下的监管工作[5]。

5.完备的法制法规环境

武器装备采办委托代理运行必须以完备的法制法规作保证。西方发达国家制定了一系列的法制法规,并设立了执法机构,确保了武器装备采办有法可依,违法必究。比如,美国建立起比较完善、层次分明的武器装备采办法规体系,不仅包括国会的法律法令,行政部门的条例和规定,还详尽规定了政策依据和指南,相互配套、相互协调、具体明确、便于操作。美国国防部设有法律事务局,各军种也设相应的军法局和法律总顾问,从事立法监督。据统计,美国有关国防部采办的法律条款有近900项,其规定几乎覆盖国防采办管理的方方面面。主要立法有:《武装部队采购法》、《国防合同法》、《合同竞争法》、《国防生产法》、《国防工业储备法》、《联邦采办条例》、《国防部补充条例》及三军补充条例等,确保了国防科研生产合同竞争有序。与此相类似,法国和英国等颁布了相关的国防采办法律法规。除此之外,为适应不断变化的新情况,在保持现有法规的稳定性和连续性的同时,各国还注意对采办法规的及时修订和补充,以维护良好的法制法规环境。

二、健全我国武器装备采办委托代理关系的制度保障

建立军方主导的成熟的社会主义市场经济下武器装备采办体制是我国武器装备采办委托代理运行的方向[6]。针对我国武器装备采办制度的现实,借鉴西方发达国家的成功经验,提出适应社会主义市场经济下我国武器装备采办委托代理运行需要的制度保障。

1.建立新型的“管理线条清晰、集中统一领导”的武器装备采办组织体制

第一层是决策层。在我国现有国防体制上,即在中央军委的直接领导下,在总参、总后、总装基础上建立联合需求监督委员会、国防规划与资源委员会、国防采办委员会。第二层是管理层。由总装备部综合计划部负责武器装备采办的系统规划和宏观管理。第三层是执行层。由军事代表局及型号项目管理机构组织,负责武器装备采办任务的具体实施。

2.建立国防承包商市场准入制度[7]

选择承包商,比激励承包商更为重要。作为激勵对象的承包商,必须按照市场准入制度进行严格筛选,以确保其能力,使真正具有武器装备研制生产能力的企业成为国防承包商,并受到高利润激励。按照信息经济学的逆向选择理论,市场竞争选择承包商是选择合格承包商的根本保证。一般而言,国防承包商市场准入制度的建立包括三方面:一是条件进入,建立武器装备采办承制资格审查制度;二是渠道进入,建立武器装备研制生产招标和竞争择优制度;三是市场退出,建立武器装备需求牵引制度。

3.建立科学的代理人激励约束制度

激励制度的设计要将监督制度的完善与诱使承包商尽可能多地披露其私人掌握的信息的制度结合起来,使得合格的承包商在激励的驱动下能够选择合乎军队目标取向的行为,真正(主动并有能力)为自己的经营决策承担风险。军队还可以在对承包商实施激励型合同的基础上,考虑一些其他激励约束制度,如市场声誉激励约束制度。好的制度比“重奖”更重要,更具有深厚持久的激励作用,可避免很多负面效应,还可能会降低武器装备采办经费。

4.加强法制法规建设

市场经济的本质是法制经济。竞争行为的发生、规范,市场主体的成长、成熟,以及交易双方利益的保证等都需要法律作保障。因此,要通过立法对武器装备采办的机构设置、工作内容、工作程序、技术规范和标准、军队与承包商各自的责任和义务等作出明确的规定。在完善武器装备采办法规体系过程中应该遵循“先急后缓,循序渐进”的原则。