高校自制规章适用的合法性研究

关 健

摘要:近几年,学生状告高校自制规章违法的诉讼屡见报端,这反映出高校在自制规章的制定和执行方面存在问题,但其背后缺少相关法律的有力支撑和监管,更是其在依法治校背景下难以有效发挥作用的根本原因。因此,要立足依法治校建构进程正处于阶段性的实际,通过对自制规章的本质,及其与现有法律在典型个案协调运用的论证,寻找出适应现阶段并能满足实效运行的对策。

关键词:高校;自制规章;实效运行;规章适用

中图分类号:DF3文献标志码:A文章编号:1673-291X(2009)14-0235-02

正如美籍英国政治学家、社会学家麦基弗所言:“任何一个团体,为了进行正常的活动以达到各自的目的,都要有一定的规章制度,约束其成员,这就是团体的法律”。据此可以简单将其理解为社会关系主体为了自身发展所制定的本组织及其成员所应遵守的行为准则,它应属于管理的范畴。而管理既有由上至下的监管,也有来自行业或组织内部的自律,严格意义上的自制规章当归属后者。对其本质的理解,也正如医生的手术刀、雕工的刻刀,它们都是人们认识和改造自然、社会所运用的一种工具。正是这种工具性决定了它们的相通性,而这种相通性又是和我们人类的意识需要选择有关并受其决定的。只不过我们把它们统一的抽象为“工具”罢了。同理,自制规章在社会生活领域也正是通过对这种为主体意识所支配的工具属性的抽象运用,来实现协调一定组织的内外关系的目的的。

纵观历史长河,人类在面对混乱的威胁后,最终都不约而同去寻找秩序。于是,混乱与秩序就像终日羁绊又须臾不离的夫妻一样,相伴如影,这体现出事物发展的连续性、趋进性和矛盾的普遍存在性。那么出现的混乱即问题是什么?这就像神话故事中,当一方土地公在所辖地界,瞑念“咒语”并体会施法自制的愉悦时,恰恰限制或剥夺了该地界众生灵所认为的本应属于自己的权利,亦或正与他方的土地公法力相悖,这表现了社会主体的多样性以及主体需求的多样性。但是除了高校自制规章制定和执行方面存在的问题以外,缺少法律的有力支撑才会使自制规章带有先天的缺陷,在其实施中引发出了新的、更为严重的矛盾。

比如,1998年的田永诉北京科技大学案(考试作弊被勒令退学、毕业时学校拒发学位证),1999年的刘燕文诉北京大学案(学校拒绝颁发博士学位证书),2003年重庆女大学生怀孕被开除案[6]等一系列案件将高等学校推向法庭,成为行政诉讼的被告方。先予以澄清的是,对于这几起案件均属于《行诉法》第11条规定的受案范围,而且根据《教育法》第28条授予学校和其他教育机构九项权利之规定,可以认为所涉高校均属于是法律授权的组织,可视为行政主体。可见,中国公立高校适用其自制规章所引发的“混乱”,是学生牵着法官的手最先挑起的,一向传统的母校情结出现了裂缺。自此,在自我意识、法律意识等一系列较为新潮的意识不断增强后,不满学校处分决定的学生,还会继续去尝试得到法官的支持,质问一向罕受国家干扰(包括司法、行政)的具体决定之合法性、合理性。

面对因一度无人质疑的高校自制规章所引发的冲突,如何看待和解决?也牵动起社会上广泛的关注与讨论。让我们从上述学生起诉母校(重庆女大学生怀孕被开除)一案的自制规章及法律适用的分析中找到答案。

一位女大学生在与其同学兼男友旅游时,因为发生性关系而怀孕。学校发现后,决定勒令二人退学,理由是“品行恶劣,道德败坏”。也许,此类事件在国内并非首例,也非此一例。然而,这起事件却成为各家媒体普遍关注的焦点。最为主要的原因,或许是处在这个对性的认识渐趋开明、而对受教育机会的获得与保障日益重视的时代,一般公众尤其大学生以及曾经是大学生身份的群体,对学校以“品行恶劣,道德败坏”为由评价大学生的性行为、进而作出勒令退学处分决定的作法,普遍有一种难以认同的感觉。

然而,学校则打出规则“牌”,声称“处分是依据校规及相关规定做出的,符合法律”,对学生“处理的整个过程都是合法的,是依据教委的相关管理规定和文件执行的”。而当时一些学者也有认定,学校此举虽欠妥当但并不违反法律的观点,从而为学校处分决定提供了一种合法性的解说,以使合法性争论走向合理性论证。除了公众感觉上的难以认同,在诉诸法律层面上,上述各案中原告都提出过确认学校行为违法这一诉求。归纳要点有三:首先,无上位法依据。依据现行的法律、法规及行政规章均没有规定学校有针对发生“不正当性行为”的学生作出勒令退学或开除学籍处分的上位法权;其次,侵犯宪法赋予公民的基本权利(包括隐私权)与自由。大学生一般均已成年,成年人间自愿发生性行为是个人的自主权,充其量是道德调整的范畴,学校无权干涉,更无权将处分决定通报进而侵犯隐私权,但是学生在校上学是公民的受教育权,二者并不冲突;最后,具体的处分决定随意扩大自制规章适用范围。假使学校自制规章合法,但校方的具体处分决定也不应将成年大学生谈恋爱期间发生的性行为归类到“不正当性行为”当中,此种对自制规章的解释与运用实属无效。

根据上面对学校行为违法性的分析,再结合现行法没有针对性规定的现状,寻找一条既能兼顾高校自制规章规范的过渡期,又能给予在诉讼层面较为实效的处理,只有将上述三种观点逐一论证,才能得出科学的结论。

第一,对于无上位法权,确切的说是没有具体的上位法规则或称行为模式。但这不等于没有上位法原则性的授权。《教育法》授权学校可以“按照章程自主管理”,《普通高等学校学生管理规定》也授权学校可以对“品行极为恶劣,道德败坏”或者“违反学校纪律,情节严重”的学生作出勒令退学或者开除学籍的处分,并授权“各高等学校根据本规定制定实施细则”。

第二,对于侵犯宪法赋予公民的基本权利(包括隐私权)与自由。从根本上讲,这是对依法行政的质疑。但从实践出发,依法行政在我国尚处于制度建构中的一环,法院在此完善阶段还不能做到单就某一教育行政主体的某项自制规章没有宪法的认可的自制权而一味撤销,从而作出具有造法性质的裁判。因此,在现有法制环境下,除非该自制规章存在明显违宪,否则,从解决实际冲突需要的角度出发,客观的法制完善过程无形中会导致加重诉累甚至败诉。即便从隐私权保护上能站住脚,至多也是赔礼道歉。

第三,与前两种稍显空想化的论证角度不同,使法院能够沿着较为实际的途径,就地取材地通过规范现有规章的解释来裁决处理决定的适用与否,间接地去评价其合法性。这样,在法官自由裁量的限度内,既能避开法院不能造法的困境,又能尽早尽量使纠纷得以解决。既能维护师生的合法权益,又在一定程度上确保了那些确实有严重违反校规校纪的不正当行为得到应有的处罚。

反观这起案件,学校的处理决定实际上就是对自制规章含意的一种解释。当然,这种解释在法制进校园进程的逐步深化过程中并非是最终和确定的,如果法院接到起诉,其必然就要接受司法的审查。这里还需提到的是,对于国家设立的公安司法机关,是代表国家行使专门执法、司法权的,举国有效,包括象牙塔,所以,也不必有担心校内的纠纷会给这些专门机关增添负担而过分强调学校自制规章应尽量分担的想法,正如上面的论证如果不能成真,岂不是学校自制规章的冤孽,那自制规章又向谁去喊冤呢?

通观自制规章及其运行缺失,尤借高校自制规章探讨,我依然在思考,其实对于化解矛盾的“钥匙”除了目前我们不得不接受的冰冷的法律,仍有防微杜渐之法适用之余地,将混乱遏制于萌芽岂不更好,如果矛盾的双方是一个主体,由解决彼此的问题变成怎么解决自身的问题,师生与校方能以教学研究作为共同的事业去经营,也许事情就容易得多,从这个意义上说,也许法理上的途径都不是最适合的,那么我们是为了法律而法律呢?还是为了社会发展而法律呢?

自制规章,包括学校自制规章的确是一个非常重要的问题,现实中也确实存在很多不良事例,由此也证明这一问题对理顺学生和学校之间的关系乃至对学生未来成长的前提作用。虽然这一问题重要,也关乎问题的解决,但这似乎并不是根源之所在,比如其合理合法性问题,我认为充其量是一个“过程”中要解决的“例行”问题。因此,当我们谈及于此时,这里应有两个层次:一、从根源上挖掘并解决不良的现实境况。这体现对社会问题的真正关爱和解决问题的决心、诚心;二、先抛开根源,“舍本逐末”式的先解决过程中遇到的“例行”问题。待以后再反向找其基础根源。这也很重要,但有时会有方向上的偏差。因此如果从第二层次着手,力度想必不如第一层次更彻底,更人性。

正如霍布斯所指出的:“如果一个人做了法则命令的所有行动(表面的外在的服从),但他这样做并不是为法则的缘故而是为了附着的法则上的惩罚或荣耀的缘故,那他仍不是正义的。”大师的想法是想探讨育人的真谛与形式主义的弊端。解决受教育者与施教方的关系在于来自双方对共同事业的相互理解与配合,来自双方各自内心愿望出发点的善良与纯正。法理指导下的、法律规范下的校规固然重要,但这似乎不是我们所能真正解决问题的钥匙。先不说这里只强调了学生保护的一方面。即便这些都做到,体现所谓程序正义了,问题就能解决吗?能杜绝“貌合神离”吗?若回答是否定的,那就说明应从第一层次入手。