我国城市公交民营化改革面临的问题及解决对策

董砚宝

摘要:城市公共交通是事关民众日常出行的重要基础设施,具有公益性、规模竞争、消费上的兼容性以及可排他性等特征。面对城市的不断发展和公众日益强烈的要求,许多城市对公交行业进行了民营化改革,改变长期了以来采用政府垄断、财政补贴运营的经营模式。但是,我国公交民营化仍面临着规章制度不到位、监管不到位、配套制度不到位等问题,对此我们必须采取相应的对策予以解决。

关键词:公共交通;民营化;城市

中图分类号:F294.3文献标志码:A文章编号:1673-291X(2009)14-0145-03

一、城市公交民营化含义及理论基础

建设部于2004年颁布的《关于优先发展城市公共交通的意见》中将城市公共交通定义为是由公共汽车、电车、轨道交通、出租汽车、轮渡等交通方式组成的公共客运交通系统,是与人民群众生产生活息息相关的重要基础设施,是关系国计民生的社会公益事业。公共交通是一种可收费物品,具有地域性、公益性、生产经营的规模性、消费上的兼容性、可排他性等特征。通常公共交通事业一般采用采用政府投资建设、财政补贴运营、国有企业垄断经营的模式。这种模式有利于维持低价格水平,保证公共交通事业的公益性,但也带来了政府财政负担加重、企业经营效率低下、服务质量差等一系列问题。公交改革迫在眉睫,而民营化是可行途径之一。

关于民营化,不少西方学者从不同角度提出了自己的见解。有人从所有制角度认为民营化就是将公共部门所有的资产还给私人部门,通常是通过转移股权的方式将企业的控制权从公共部门转向私营部门。也有人从民营化的目的出发,将其理解为政府利用私营部门(营利或非营利)来提供和完成公共政策,改进公共方案的质量。萨瓦斯则认为,民营化可以概括为“更多的依靠民间机构,更少的依靠政府来满足公众需求。它是在产出/服务的生产和财产的拥有方面减少政府的作用,增加社会其他机构作用的行动。”这种观点是从政府和民间机构在满足公众需求中的作用大小来定义的,实际上包含前面两种定义的内容,可以比较全面地概括和反映当前民营化运动的实质。

所谓公共交通的民营化,也就是改变以前政府垄断公共交通事业,产权单一、政企不分的经营体制,打破垄断,引入市场的竞争机制,采取放松规制、合同承包、特许经营等方式使公交事业呈现多元化的经营格局,减轻政府负担,为市民提供更好的公交服务。在理论上,公共选择理论、新公共管理理论和治理理论为公交民营化奠定了理论基础。公共选择理论认为政府同市场一样也存在失灵现象,所以,“没有任何逻辑证明公共服务必须由政府官僚机构来提供,摆脱困境的做好出路是打破政府的垄断地位,建立公私机构之间的竞争。”把政府事务更多地采取合同外包的方式让更多的部门提供同一项服务展开竞争,以提高服务质量和效率。因此,“民营化即是公共选择理论的逻辑结论,又是公共选择理论济世药方中的一味主药。”新公共管理理论认为管理的性质在本质上是相同的,私人部门的管理方法同样适应于公共部门,主张将市场竞争机制引入政府内部以提高政府部门的管理绩效和水平,政府改革要以自由化、市场化和社会化为价值取向,提倡构建企业化政府。所以,萨瓦斯认为,民营化就是新公共管理。治理理论则主张多元、民主、合作、非意识形态的理论模式。它讲求的是市场效率和管理的灵活性,强调公共管理主体多元化和平等性,主张通过合作、协商、伙伴关系等方式,依靠合作网络对公共事务进行管理,其实质是建立在市场原则、公共利益和认同之上合作。所以,在治理模式中民营化是实现社会“善治”的必然选择。

二、我国公交民营化的改革的背景

20世纪80年代中期,我国政府就明确提出了城市客运交通以公共交通为主的发展方针,将优先发展公共交通作为解决城市交通问题的主要途径。然而,就整体而言,公交总量不足、品种单一、运营效率低、服务质量不高,致使公交承担的客运量在城市总客运量中所占的比重逐年降低,加剧了交通拥挤。

国有公交企业长期依靠政府补贴,原因来自企业内部和外部的各个方面。我国的城市公交企业是在高度集中的计划经济体制下发展起来的,公交行业的管理者也是公交企业的运营者,权责不明确,难免出现利益冲突和缺乏激励机制,导致服务质量恶化。公交企业具有较强的社会公益性,以远低于价值的票价服务于公众,导致资金不足,无法改进技术、更新设备。公交行业职工的工资与工作强度不适应,也导致职工积极性下降。长期以来,不合理的补贴方式过分强调行业的公益性,靠巨额补贴维持企业的运营,政府财政难以承受;同时掩盖了因经营不善造成的亏损,助长了企业“不思经营、只图补贴”的不良风气,形成愈亏愈补、愈补愈亏的恶性循环。面这种困境,许多城市公交行业尝试进行了民营化改革,打破垄断、引入竞争机制、改变了原来政企不分的经营格局。多数城市的改革选择了特许经营、合同承包、放松规制等方式,基本上采用了局部民营化的举措,而全盘民营化大多以失败告终。例如,湖北十堰公交改制在经历了数次提运风波之后最后回归国营,到底是公交行业不适合全盘民营化,还是我们的民营化进行得不够彻底,这的确需要我们在理论和实践上予以反思。

三、我国公交民营化改革面临问题

(一)规章制度不健全

改革没有专门的规章制度作为指引。首先,缺乏一部统筹公交民营化的部门规章,难以指导各地的公交民营化改革。国家计委出台的《关于印发促进和引导民间投资的若干意见的通知》、《 “十五”期间加快发展服务业若干政策措施的意见》、新的《外商投资产业指导目录》,以及建设部出台的《关于加快市政公用事业市场化进程的意见》、《市政公用事业特许经营管理办法》等为市政公用事业民营化奠定了有利条件。但是,具体到各项公用事业的民营化,我们就会发现难以找到一部具体的规章,这也是有些公用事业的民营化进程步履缓慢、问题重重的原因之一。其次,各地在公交民营化改革时没有形成一部完整的政府文件,改革缺乏权威、稳定的政策指引,朝令夕改让民营化改革无所适从。

(二)政府监管不到位

公共交通民营化改革之后,政府部门的监管责任更加沉重。因为政府与企业由原来的直接隶属关系转变为相对独立的关系,企业成为自主经营、自负盈亏的市场主体。政府部门出现监管漏洞,具体表现在:缺乏独立的监管机构,多头管理遭遇执法困境;监管缺乏完备的法律依据,滥用行政权力干预企业经营;成本、价格监管由于信息不对称、监管手段和技术的缺乏难以准确反映企业经营管理的现状;对企业规章制度缺乏监管,造成劳资矛盾加剧,企业员工的利益受到侵害;对国有资产缺乏有效评估和监管,存在流失现象。

(三)政府补贴不到位,没有切实履行好公共服务职责

公共交通具有公益性和非营利性,其服务的价格不但要反映其经营成本,更要满足广大市民日常的出行要求,尽量维持在相对低的价格水平。通常公共交通服务的价格基本上是固定的,浮动的区间很小,尽管总体上反映了企业的经营成本,但因受市场波动,例如,油价上涨等因素的影响以及对一些特殊人群的补贴政策影响,企业的经营成本在某一时间段出现大幅度上涨,对于这些因素引起的损失,政府必须予以补贴。但现实情况是很多政府通过公交民营化甩掉了“包袱”,将一些本应政府履行的职责转嫁到了企业身上,没有很好地落实对企业的补贴政策,没有履行自己公共服务的责任。

(四)配套制度改革之后

公交民营化改制是一项系统工程,必须有配套政策的支持。公共交通民营化和其他的公用事业民营化一样,都需要有配套政策的支持。例如,健全的社会保障制度、透明的采购和招标制度、投融资体制等等。但在目前条件下,由于市场机制在公用事业领域的不完善,很多制度都没有建立起来。社会保障制度改革滞后,改革之后员工的利益难以保障,劳资矛盾加剧;招投标制度不健全,民营化过程中存在腐败现象;投融资体制改革滞后,公交行业的发展遭遇资金瓶颈,投资明显不足。

四、解决问题的对策

(一)健全规章制度

公交民营化改革,规章制度的完善必须走在前面。首先,应出台一部关于公交民营化的部门规章,对公交民营化的前提、民营化选择的方式、民营化的程序、政府与企业的责任与义务、政府监管、纠纷的解决机制,以及公民权利的维护等事项做出详细规定,总体上指导、规范我国公交民营化改革。其次,在中央出台统一的部门规章的基础之上,各地在进行公交民营化改革之前,必须根据部门规章出台相应的政策,例如地方性规章,最起码也要有统一规范的政府文件,具体指导本地区的公交民营化改革。规章制度的完善是公交民营化改革首要前提和最可靠保证。

(二)完善政府监管

首先,要有统一的监管机构。独立的监管机构是西方公用事业民营化改革的一条成功经验。所以,要效仿西方国家,建立统一的监管机构。可以政府部门内部建立相对独立于各主管部门的监管委员会,具体负责制定有关政府管制法规;核发经营许可证;核算成本和制定价格;核准企业组织的内部规章;对企业进入和退出市场实行监管。

其次,完善成本核算,按照经济原理制定公共交通管制价格。一是建立对公交公司的绩效评估制度,对企业的成本效益进行分析;二是在成本核算的基础上制定合理的公交服务价格。国内现有的成本加利润的定价模型不利于调动企业的积极性,可参照国外民营化改革实行最高限价模型的经验,即RPI-X价格管制模型,RPI为零售价格指数(Retail Price Index,即通货膨胀率),X是政府对企业所规定的生产效率增长率,政府对X值作周期性调整。由于零售价格指数对企业来说是一个外生变量,企业要取得较多的利润,就只有通过努力使生产效率的实际增长率高于政府规定的X值。这就促使企业自觉优化生产要素组合,进行技术革新和加强企业内部管理。

(三)完善补贴政策

公交民营化之后,政府为履行公共服务职责,必须在公共财政做出适当安排。具体说来,就是要对因政府政策造成的损失给予财政补贴。例如油价补贴、社会福利补贴等等。因为公共交通服务属于准公共产品的范畴,市场机制难以成分发挥调节作用。政府必须进行有效的干预。而民营化之后,政府除了主导价格制定之外,另一项主要的经济措施就是补贴政策。在油价补贴方面,因为公交的运营成本中,油价是一个重要因素。因为油价上涨的原因,公交的运营成本大幅上升,企业利润下降,甚至出现大幅亏损。在价格可以充分发挥调节作用的条件下,企业可以调高价格来弥补损失,因为公交服务的替代性很小,刚性需求比较明显,消费数量不会因为价格的适度上升(相比其他出行工具具有价格优势)而出现大幅下降的情况。但是,因为公共交通服务不可能完全由市场来调节,政府必须对价格予以管制,使价格保持稳定。所以,对企业因油价上涨造成的损失,政府必须予以补贴,补贴额应等于油价上涨带来的损失额。

在社会福利补贴方面,因为企业承担了一些必须由政府部门履行的责任。例如,社会福利(包括老年人、残疾人、军人免费乘车,学生、成人持月票乘车),对于这一部分损失,政府必须拿出专项资金予以补贴。

(四)完善配套制度改革

首先,健全社会保障制度。社会保障制度是民营化改革的稳定器。民营化必然会带来失业等问题,因为长期以来公交行业存在着人员臃肿、效率低下等弊端。所以,民营化必然会对组织结局和人员做出一定调整,必然会出现人员失业的情况。对于这些失业人员,必须通过社会保障予以保障其利益。

改革招投标制度,规范招投标程序,防止招投标过程中的内幕交易等腐败现象。规范招投标制度,必须加强社会公众的监督力量,在招投标过程中引入公众监督的制度。只有通过制度上加强对权力的监督,才能为公交民营化创造一个公平竞争的环境,杜绝政府滥用权力为己牟利。

加快投融资体制改革,建立完善的现代企业制度,将所有权与经营权相分离,实行股份制改革,积极引入民间和国外资本,缓解公共交通事业发展因政府财政负担沉重,投资不足的现状。