金融危机下我国城市贫困的变化趋势及其思考

毕　明

摘要：随着体制转轨、社会转型，随着经济发展与周期波动，城市贫困在贫困主体、内容、方向、分布以及贫困意识等方面都出现了新的特点和趋势。探讨新时期贫困的特点及趋势，找到解决问题的有效对策，对改善贫困者的生存状态，使其共享社会发展成果，共筑有中国特色的社会主义和谐社会意义重大。

关键词：城市贫困；变化趋势；政策

中图分类号：C912.81 文献标志码：A文章编号：1002—2589（2009）08—0042—02

一、城市贫困的界定及其现状

贫困是贫困者的经济和社会功能受到限制而使某些城市居民拥有的基本物质生活条件和参与社会活动机会相对甚至绝对地减少，以至于不能满足他们维持生理需求和社会政治经济文化可以接受的标准的一种生存状态。城市贫困既包括体制转轨时期下岗失业引发的贫困者、金融危机时期失业引发的贫困者，也包括就业日益困难的大学生和农民工。

从贫困的规模看，按2008年农村贫困标准1196元测算，年末农村贫困人口为4007万人，有4291万农村居民得到政府最低生活保障，比上年增加725万人；在城市，2008年除了261万人领取失业保险金外，有2334万城市居民得到政府最低生活保障，比上年增加62万人[1]。这个数字较为保守，因为该项制度仍是以地方政府为主实施的，由于救助的人数日益增多，除了沉淀下来的贫困者之外，又有新增加的贫困，随着金融危机向实体经济和中部地区扩散，失业规模以及由此引发的贫困数量在不断扩大。此外，全国农民工还有1.2亿，又出现2000多万农民工返乡，使城乡贫困更加复杂。

二、城市贫困的特点和趋势

1.从贫困主体看，由传统贫困者向传统贫困者、下岗失业者、农民工乃至大学生并存转化。体制改革时期贫困的主体主要是国企下岗职工（40~50）人员，还有农民工。伴随着大学生就业制度的改革，就业日益艰难，家境贫寒又难以就业的大学生日益成为贫困群体中一个组成部分。尤其是当前金融危机背景下，大学生找工作或找到自己比较理想的工作越来越困难，社会所能提供给大学毕业生所需的就业岗位的数量远远不及大学毕业生的数量，目前广东就有约10万贫困大学生处于挣扎状态。

2.从贫困范围看：在体制转轨和社会转型中，一部分工人、农民（农民工）应有的社会地位被弱化，并逐渐沦为弱势群体乃至绝对贫困群体；组织上日益边缘化，不断被排斥出主流社会而沉淀成底层阶层；在政治上更是缺少参与机会，缺少利益表达的渠道和途径，在决定他们命运的时刻很难听到他们的声音，贫困已超越了物质贫困和生理劣势的传统含义,显现出不同群体间资源分配的不平等,社会参与的不对称和利益表达的不平衡，通胀时或金融危机期间这种特征更为明显。尽管党和政府不断强化对弱势群体的救助和政策倾斜力度，使物质贫困得到很大缓解，但并没有从根本上改变物质贫困、精神贫困、政治贫困三者并存的状态和趋势。

3.从贫困方向看，由暂时性贫困向暂时性贫困、持久性贫困、选择性贫困并存转化。市场化改革一方面使国企职工被大规模地推向市场，另一方面又使他们失去了住房、医疗、教育等原来拥有的保障，很多不能顺利再就业的下岗职工因此而走向贫困。如果说这时的贫困还是由于体制转轨引发的阶段性贫困、暂时性贫困的话，那末目前其中很大一部分已成为沉淀性贫困、长期性贫困。这是因为在收入贫富差距持续扩大中他们处于贫困一极，受自身的经济、知识的局限性和行为风险的畏惧性,受社会资本、权利资本、文化资本占有上的弱势影响，致使贫者越贫、富者越富的“马太效应”不断加剧，长此以往,贫困人口的劳动环境、劳动能力以及摆脱贫困的心理都越来越弱,自救能力不断弱化，使贫困出现长期化、沉淀化、稳定化的趋势。同时由于社会保障制度还不够完善，考虑到教育、养老、医疗及对未来的不明与恐慌预期，很多人放弃即期消费而出现选择性贫困，形成暂时性贫困、持久性贫困、选择性贫困并存的趋势。

4.从贫困分布看，由区域性、行业性贫困向区域性、行业性、社区性贫困并存转化。贫困原因的复杂性使贫困不仅分布在煤矿、森林等资源枯竭型城市，军工、纺织等弱势行业，而且分布在“城中村”、“城中镇”等边缘社区。贫困城市、贫困区域往往处于自身能力低下与外部机会稀缺的循环中，粤北和东西两翼仍是广东贫困的“寒极”；而贫困社区不仅有城市户籍贫困人口组成的社区，也有流动人口主要由农民工组成的社区。这种社区在国外叫“贫民窟”，国外学者把我们叫“棚户区”，这些棚户区以及边缘社区同城市中日显尊贵的富人聚集区边界越来越清晰，对照越来越鲜明，深化了居住分层现象和贫困的区域性特征，使社会分层程度更加显性化、范围更加扩大化。

5.从贫困意识看，由趋同意识向趋同意识与群体认同意识并存转化。计划经济条件下，人与人地位的趋同和资源占有上的趋同，导致了人们意识的趋同性，共同贫困，并不会使人的意识发生分化。而随着社会分层的加剧，出现了与以占有资源为特征的富人阶层相对立的规模较大的贫困阶层。他们弱势程度深，群体贫困与弱势认同感和群体归属感随着贫困时间的延长、贫困程度的加剧和贫困范围的扩大而强化，从而在心理上拉开了与非贫困群体的距离,并逐渐形成了贫困群体特有的生活方式、行为规范和价值观念，加之社会排斥与融合障碍，使该群体在沉淀到底层社会中形成并强化了群体贫困的认同意识。这种贫困意识的认同性、利益受损的相关性、弱势地位的同质性，给社会留下了巨大隐患，成为社会动荡、矛盾激化的土壤。

贫困的现状及其多元化的变化趋势，不仅是体制转轨引发产权流动的客观结果；也是保障制度短缺、安全网脆弱的客观结果；是分配制度扭曲造成的资源与财富分配不均衡的结果；是社会权力失衡、文化素质分层的客观结果。能否解决该问题已成稳定、和谐、发展的关节点。

三、反城市贫困的对策建议

1. 反城市贫困的主体要以政府为主导，政府与非政府组织联动。反城市贫困的主体要以政府为主导，发挥非政府组织作用，这对整合社会管理资源，调动一切积极因素，实现反贫目标具有重要意义。

第一，成立城市扶弱济贫办公室，整合社会管理资源。目前存在管理资源分散，管理有空白的问题，因此有必要成立扶弱济贫办公室。建议以民政部门为主、由相关部门协同参加，对政策全面设计，对贫弱进行全面监测，对资金进行全面统筹，对资源进行全面协调，从而提高救助效率，减少博弈成本。

第二，培育NGO组织。该组织是一个非政府扶贫组织和公益组织。在我国全国性的组织主要有中国扶贫基金会、中华慈善总会、中国光彩事业促进会、中国青少年发展基金会、中国人口福利基金会等，这些组织进行扶贫事业在一定程度上弥补了政府扶贫财力不足，促使政府提高扶贫效率以及引导人们热心公益事业。但是在我国NGO组织扶贫仍处于不成熟的初级发展阶段。根据发达国家经验和中国经济改革与发展的趋势，应将NGO扶贫真正纳入国家的扶贫发展战略，从政策上规范扶贫组织的发展并给予支持，形成官民结合的新格局。

第三，建立社区社会支持中心，同低保中心形成双翼。努力建构大社区治理平台，使其由草根社区上升到基层政权层面，发挥促进就业以及上下沟通、利益表达的促进与整合作用，并分离出社区贫困支持中心，同低保中心形成双翼，构筑有中国特色的多元化的扶贫主体。

2.反城市贫困的手段要以经济扶贫为主、经济扶贫与政治文化扶弱联动。我国贫困群体的特征看，不仅是物质贫困，而且是政治文化上的贫困，因此，物质上的扶贫是治标，改造贫困文化、开展政治支持是长效治本。因此，在以经济扶贫为主改善生存条件的前提下，努力实现经济扶贫与政治文化扶弱联动。

第一，增加贫困群体的人力资本投入，建立教育扶贫体系。教育对于改变贫弱群体及其后代的贫困处境其作用更带有根本性。因此，要消灭贫困必须强化财政支持，扶持义务教育中的弱势学校以均衡教育资源；增加贫困群体的人力资本投入，建立贫困人口及其子女的教育扶贫体系，帮助他们接受积极进取、不懈奋斗的价值观，增加他们及其后代与主流文化接触的机会及其被主流文化接纳的技能；建立特殊培训基金，对金融危机期间或者社会风险期的农民工、失业者以及就业困难的贫困大学生实施特殊培训,从而建立起城市贫困人口的向上流动机制,使贫困人口中不断有人摆脱贫困,既增强脱贫信心，也避免贫困横向扩散、纵向代际转移。

第二，消除社会歧视，开展政治支持。补偿性的物质政策是必要的，但是,它没有在根源上解决强、弱阶层歧视性问题，贫、富权利失衡的问题。由于贫困群体在社会中处于弱势地位，很少有机会表达自己的利益要求, 他们的声音在政府决策中得不到反映和表达,更不能影响政府的决策。因此，他们的物质贫困很难从根本上得到改观，只有消除社会歧视，开展政治支持才是长效治本。事实上,畅通的利益表达渠道对于下层不满情绪及社会能量来说,本身就是一种泄洪装置，而公民有效参与政治过程，又利于公民的利益要求及时全面地传递到决策中心，这不仅对构筑和谐社会意义重大，也是建立现代民主政治的内在要求。

3.反城市贫困的措施要以就业为先，就业与社会保障政策联动。就业是生存之本，政府反城市贫困无可选择地要实行就业优先的原则。社会保障是生存之网，又与就业直接相关，因此对就业和社会保障联动调整具有政策组合调整的倍加效应，减小反贫困成本，增加政策产出效率，可以有效抵御金融危机冲击。

第一，实施更加积极的就业政策。积极的就业政策是克服贫困、抑制危机的有效手段，应把就业放在优先发展的战略地位上。在措施上，以就业为主，由积极的就业政策调整为更加积极的点面结合的就业循环支持政策。在城乡之间、沿海内陆之间，在下岗失业者、农民工以及就业困难的贫困大学生之间，创新有针对性的支持政策，避免存量失业，加强对农民工跟踪调查，促进贫困大学生就业，强化对4050弱势人群的支持，城乡联动、创业就业联动，开辟循环就业通道；同时要克服地方就业保护，实行就业问责；提高职业培训的针对性和有效性，充分发挥网络优势，完善信息沟通等公共服务。当前尤其要完善针对大学生的就业支持政策，努力开发一些基层服务和管理等方面的岗位，出台更优惠的政策促进大学生“三支一扶”，为他们提供创业的优惠政策和社会环境，这不仅是减少年轻的知识群体走向失业与贫困，避免出现新的贫困家庭的需要，也是构建和谐社会的要求。

第二，社会保障与就业联动。社会保障作为“安全网”和“减震阀”已成为市场经济发展的内在要求及构建和谐社会的重要着力点，应不断调整和完善。从社会保险视角看，应由强化社保政策调整为完善社会保险、服务就业与民生的弹性政策，要提高养老保险统筹层次，加速实施全民医保的进程，失业保险应补贴到岗、专款专用，从而有利于劳动力自由流动，解除劳动者的后顾之忧，改善人力资本结构；同时，重点强化国家投资社保，为困难职工缴纳保险，促进社保投资并发挥宏观调控的功能与作用。从社会救助视角看，由于处于保障生存底线的安全网地位，因此，应以社会救助为网，由强化低保配套救助政策调整为低保、低收入救助一体化的系统救助政策，并建立通胀或危机等风险期间的动态救助预案和扶弱济贫资金正常增长机制，真正做到应保尽保、应救则救，出入有序、动态管理。

参考文献：

[1]中华人民共和国国家统计局.中华人民共和国2008年国民经济和社会发展统计公报[G].2009-2-26.

（责任编辑/王丽君）