论行政相对人权利的保障

周 印 党 琳

摘要:“依法治国,建设社会主义法治国家”的治国方略已得到从上而下的认同,“以人为本”的发展观也开始被贯彻实施。“依法治国”理念和“以人为本”的发展观都把“人”放在了至关重要的地位,况且我国侵犯行政相对人权利的现象时有发生。因此,对行政相对人权利的研究也就成为一种迫切需要。文章试从行政相对人权利保障的现状及其保障的必要性入手,唤起人们对行政相对人权利保障的重视,并就保障的途径作初步的分析和探讨。在保障的途径中引入国外的“抵抗权”一说,以求更好的保障行政相对人权利。

关键词:行政相对人权利;实体性权利;程序性权利;权利保障

中图分类号:D922.1 文献标识码:A文章编号:1006-8937(2009)24-0163-01

行政相对人的权利保护问题在发达国家研究较为深入,而在我国由于受传统观念的影响,认为公民作为行政主体管理的对象就应该服从管理。文章试从行政相对人权利的现状及其保障的必要性入手,唤起人们对行政相对人权利保护的重视,并就保障的途径作初步的分析和探讨。

1 行政相对人权利概述

在理解行政相对人权利之前有必要提及行政相对人的概念。行政相对人,是指在行政法律关系中与行政主体互有权利义务的相对一方公民、法人和其他组织。这一概念已被法学界广泛接受。在认识了行政相对人这一概念后,我们引入行政相对人权利。

有学者将行政相对人的权利定义为:“相对人的权利是指其它国家机关、企事业组织、社会团体、公民等相对当事人,根据有关行政法规范而主张其法定权益的意思力量”。方世荣教授认为,行政相对人权利是指,“由行政法所规定或确认的,在行政法律关系中由行政相对人享有、并与行政主体的义务相对应的各种权利。”

文章赞同方世荣教授的观点,认为以行政法律关系为标准来定义行政相对人权利有其科学性,这是因为:第一,行政法律关系是因行政法的规定而产生的,是指行政法对行政活动产生的各种社会关系加以调整后,所形成的行政主体相互之间、行政主体与行政相对人之间以及行政主体与其他各方之间的权利义务关系。第二,行政相对人权利是在行政活动中发生作用的权利。只有公民进入这个活动中所具有的权利才是行政相对人的权利,因而行政相对人的权利是有限的。

2行政相对人权利保障的现状分析

我国当前对行政相对人权利的保障在立法、行政和司法领域都有体现,随着法治的进展和社会的进步对其保护也提出了新的要求。

①立法方面。尽管我国宪法、法律、行政法规和规章中存在大量保护行政相对人权利及其实现的规定,但我国对行政相对人权利的立法保护总体来看仍然存在不少问题:第一,宪法的某些规定缺少与之相适应的具体化的法律,现有的规定位阶较低,体系不完整,并且对行政相对人权益的保障范围狭窄。第二,规范稳定性差,规范性不强。第三,保障行政相对人权利实现的程序性法律规范不完整或缺失。目前我国对行政相对人权利保护的程序性规定,往往散见于各法律文件之中,缺乏统一性和完整性,起不到应有的规范行政相对人权利实现的目的和作用。

②行政执法方面。近年来,尽管行政执法状况在总体上有着完善和改观,但是,在整个执法的过程中,仍然存在许多不容忽视的问题。第一,行政主体及其工作人员无论观念意识还是实践中在保障行政相对人的权利的实现方面已经取得了很大的进步,但还存在着一定的缺陷和不足。第二,制度缺失,缺乏行政内部自律机制。第三,由于行政管理中行政相对方与行政主体的不对等,两者之间信息不对称,对行政行为违法的认定也存在一定的难度,加之行政主体还以“妨碍公务罪”为幌子强制实行。在此情形下相对人只得忍受行政违法行为的实现,充其量是去寻求事实行为实现后的权利救济,这也就造成相对人权利的受损。

③司法方面。行政主体对行政相对人的行政受益权的侵害既包括违法或者不当的作出行政行为对相对人利益的损害,也包括行政主体应该作出某种积极的行政行为而不作为,使行政相对人的利益无法实现。第一,在司法保障中,由于现行行政诉讼法的落后,对行政相对人权利不能更为有效的保障。第二,在实际生活中,司法权的地位和实力与行政权的地位和实力不相称。只有具备相同的地位和实力才能发挥制约的作用。

3 行政相对人权利具体的保障途径

①立法保障。在现代法治国家,行政相对人权利的立法保障是实现司法保障的基本前提和重要条件。因此,立法对行政相对人权利的保障具有重大意义。虽然我国当前立法对行政相对人权利的保障相当重视,但还是存在不足之处,应从以下方面入手予以完善:第一,针对宪法的某些规定缺少与之相适应的具体化的法律,而且现有的规定位阶较低的现状,必须将宪法的某些规定具体化,使宪法的某些规定缺少与之相适应的具体化的法律。第二,在行政诉讼法中赋予公民更大更充分的诉权,在更广阔的范围内在法治的权威下实现公民权利得以对抗行政权力。第三,提升司法权的地位和实力,使法院具备与同级政府相对应的地位与实力。坚持司法独立,并在经济上也使其独立,只有在经济上独立,才能使其具备了行动独立的物质基础,从而实现真正的独立。第四,在行政相对人权利中加入抵抗权,并由行政法予以确认。第五,强化立法审查。行政机关对自己的权力制定规则时,总会出现类似于经济学的“利润最大化”倾向,产生可追求自身权力“最大化”的倾向。这就使得限制抽象行政行为的法律保留原则成为必要。

②行政保障。行政主体及其工作人员无论观念意识还是实践中在保障行政相对人的权利的实现方面已经取得了很大的进步,但还存在着一定的缺陷和不足。为此,从以下几个方面来完善:首先,行政主体及其工作人员进一步树立福利国家服务行政的理念,确立责任意识。在现代国家的理念下这种认识是错误的,保障行政相对人权利的实现已经成为国家对公民的一种义务,如果国家行政主体怠于履行其法定的职责,就构成了法律意义上的行政不作为;其次,行政主体在做出行政行为时,要遵循合法性原则和合理性原则的要求。对一些羁束性规范的规定,要严格的坚持法律保留的原则。不仅做到实体内容合法,而且要按照法定的程序进行,使正义成为看得见的正义;最后,建立行政内部的自律机制。自律与他律相比,他律往往更得到青睐,但实际上自律的作用也是不可忽视的。

③司法保障。司法权对行政相对人权利的救济方式是司法审查,即司法机关对行政行为予以审查的法律制度。司法审查的对象是行政行为,目的是救济行政相对人权利。对于具体行政相对人权利的司法救济已为我国《行政诉讼法》所确认,具体行政行为具有可诉性。我国面临的问题是:司法权能否救济抽象行政相对人的权利,抽象行政行为是否具有可诉性?这是一个颇有争议的问题。文章认为,抽象行政侵犯的对象虽不特定,但抽象行政相对人权利被侵害的事实是客观存在的;而且,对抽象行政行为合法性的审查,是审查基于抽象行政行为而产生的具体行政行为合法性的必要前提。因此,抽象行政相对人中的个体或部分有权对行政提起行政诉讼,要求法院审查抽象行政行为的合法性,以救济其受侵害的权利。

④发挥社会中介组织对行政相对人权利的保护作用。“近代自由主义的繁荣在增强个体的原子化与独立性的同时,也是公民在公共生活中日渐孤立和软弱。而与此相对的是国家权力处于日益扩张的趋势中,政府干预社会与经济的广度与力度都在加强。因此,公民与国家间的传统矛盾在国家与社会这种两元对立的格局中并没有得到解决,甚至更为激化。国家与社会三分法则为缓和这种对立提供了一个缓冲地带,特别为公民个人对抗日益扩张的国家权力提供了一种组织形式和途径。”而社会中介组织的产生则形成了国家与社会的“三分法”。因此发挥社会中介组织的作用,可以拉近了政府与公民之间的距离,适应了公域与私域相融合的趋势,能缓冲政府与公民之间的紧张。文章从相对人权利救济途径的层面出发,认为应强化社会中介组织的作用,如:媒体的批判制度、行业组织的维权制度、律师制度等。