完善防震减灾法律机制的立法建议

杨建军

摘要：四川汶川大地震后的抗震救灾实践启示我们，防震减灾立法应当注重法律机制的完善、法律条文的细化，提高法律的可操作性。完善防震减灾立法应当做到：完善预防机制，建立地震的官方观测、预报与民间观测、预报相结合的体制；促进信息的公开与透明、建立救灾款物信息披露制度，加强对于救灾物资的法律监管、审计监督、行政检查等。此外，还应当提高震后建筑物的重建标准，强化建筑标准的执行，加强对于救灾志愿者的招募与管理。同时。应当加快相关配套法律的完善，建立较系统的防震减灾法律机制。

关键词：防震减灾；预防；法律机制；法律监督；法律责任

中图分类号：D920.4文献标识码：A文章编号：1002-7408(2009)03-0095-03

2008年5月12日，四川汶川发生8级大地震。灾后第一时间，在中央抗震救灾指挥部的统一领导下，军队、武警、消防组织以及各级政府部门迅速地展开了对于灾区的救援。国际红十字会，国际地震救援队等国际机构也参与到了中国抗震救灾之中，国际社会也纷纷援助救灾物资、钱款并给予道义支持。目前，灾区已开始全面的灾后重建工作。但是随着时间的推移，人们发现，震区的灾后重建，不仅应包括公路、房屋等基础设施的重建，而且还应包括震区受灾人员、救灾人员的心理重建，更应当包括抗震救灾的法律重建和制度重构。本文结合四川汶川大地震抗震救灾过程中暴露出来的问题，针对我国防震减灾法存在的不足，提出完善防震减灾法律机制的几点立法建议。

一、既有防震减灾法律机制存在的主要问题

《中华人民共和国防震减灾法》是1997年12月29日通过的，自1998年3月1日起施行。该法合计七章48条，内容分为总则，地震监测预报，地震灾害预防，地震应急，震后救灾与重建，法律责任以及附则。从汶川大地震的救灾实践来看，依法救灾总体上虽然是有效的，但是也暴露出了《防震减灾法》所存在的问题，这些问题亟待修订、完善。对此，全国人大常委会委员长吴邦国在听取国务院关于四川汶川大地震抗震抢险及救灾工作情况的汇报时，也特别强调，应当“研究修改突发事件应对法、防震减灾法等相关法律法规，增强针对性和可操作性”。综合防震减灾法律制度与实践，笔者认为，既有法律机制尚存在以下不足：

第一，没有充分协调好地震预防与灾后救助的关系。既有的防震减灾法，总则中虽然规定了防震减灾工作的主要方针是“预防为主、防御与救助相结合”，但是，在具体的分则条文中，却没有充分贯彻“预防为主”的方针。在地震的预防制度设计和贯彻实施上，还存在许多制度性缺陷和漏洞，还没有建立起一套系统、行之有效的防震减灾预防机制。一是缺乏对中期预防与近期预防的制度设计；二是对相关地震预防主体的职责要求规定不明确；三是缺乏预防实施标准规定。这样的制度设计不能充分防患于未然，也使得地震预防性的法律规定在实践中无法落实，因此地震一旦发生，损失就会扩大，灾后救助也往往会陷入盲目、无序。

第二，没有合理确定民间力量在防震减灾中的应有定位。地震预报到底由谁来完成?纵观来看。世界上许多国家对官方和民间的预报权均给予了法律上的肯定。但长期以来，由于我国关于地震预报遵循的是国家对地震消息实行统一的预报发布制度，因此，目前我国还缺乏对地震的民间观测、预报体制的法律规定。既有规定的优点在于，地震信息的预报和发布是有序的，在官方地震监测信息较准确的情形下，容易保持社会安定。但是该规定的不足也很明显：其一，该规定窒息了多主体开展地震监测的能动性和积极性。其二，强化了国家对于地震监测和预报信息发布的垄断权。但事实证明。垄断容易滋生懒惰，而适度的竞争有利于促进地震监测、预报水平的提高。过分刚性的地震预报制度反而增加了社会公众对地震预报不切实际的期待。历史事实表明，非官方的信息会发挥一定积极作用。其三，立法如果过分注重政府的防震减灾职责，而对民间防震减灾力量的应有地位没有予以合理肯定，则不利于凝聚和调动民间力量参与到防震减灾中去。

第三，没有正确理解、处理防震减灾中自愿与强制的关系。科学合理地防震减灾有利于维护国家利益、社会公共利益和个人权利。正因此，防震减灾是一项需要政府、社会组织和人民大众全面参与的社会系统工程。既有的法律机制对强制标准的制度供给不足，体现在：其一，对重大建设工程和可能发生严重次生灾害的建设工程还缺乏地震安全性评价机制，对防震减灾的强制性标准的执行主体规定不够具体、明确。对公共设施建筑标准的执行不力。其二，对防震救灾款物使用的信息披露制度尚不完善。防震减灾信息应规定为强制披露的信息，应当面向社会予以充分公开。对于地震烈度区划图、地震动参数区划图、政府实施的强制管制措施等相关信息也应当公开。否则就不符合社会的发展趋势和民众的知情权要求。其三，救灾物资使用的法律监管制度有待完善。由于强制性规范设定的不足，加之既有的强制性规范没有得到认真贯彻实施，因此，本次地震后出现了一些救灾物资、接受捐赠的钱款、财物的使用不透明、甚至违法的情形。现实表明，强制性法律规定如果设定得太少、实施不力，则不利于防震减灾法律机制的建立。而在贯彻防震减灾的自愿性原则方面，目前还缺乏对民间防震基础设施的倡导性标准的规定。在很多地区，由于老百姓并不了解和掌握自己所在地区的房屋建设的合理标准，所以在住宅工程建设中找不到参照依据。其自愿防震减灾的行为受到一定限制；另外，缺乏相应救灾志愿者的完善管理制度也是作用不能充分发挥的原因之一。

第四，没有正确处理好专项法律与整个法律体系的合理衔接。众所周知，任何一部法律的实施、法律效果的实现，都不可能孤立完成。因此，在完善防震减灾法律的同时，还应当注重对关联法律的完善，使防震减灾的法律能够获得其他法律的支撑，不至于成为空中楼阁。这些关联法律领域应当涵盖刑事、民事、行政、军事等法律领域。而现有关于防震减灾的法制除了《防震减灾法》之外，鲜有其他配套法规、规章规定，更没有相关领域法律制度予以合理衔接。

二、完善防震减灾法律机制的立法建议

1、完善防震减灾法律预防机制。在地震预防与震后救助的关系上，应当突出强调地震预防，完善防震减灾立法。首先应当通过立法对于全国防震减灾进行级别划分。相关机关应当依据有关地质构造评估信息，对中国不同区域的地震概率、地震可能造成的破坏程度等进行评估、分级，并据此提出不同区域的工程建设标准、日常防震的不同标准和要求。这样，防震减灾工作才可能安排得合理，人民群众的房屋建设、日常防震安排才更加具有针对性。考虑到自然环境的变迁、人类认知的有限性等因素，在区域划分时，可适当将防震减灾的重点区域、次重点区域的范围适当扩大；在公布相关标准时，可适度提高预警标准。此外，还应当考虑防震标准的变化可能，由国务院相关部门定期不定期对相关标准修订完善一次。完善防震减灾立法，应当分阶段、分地域、分人员进行

针对性立法，明确不同阶段、不同地域、不同人员的不同地震预防标准、侧重点以及主要任务。

(1)从时间上，可以将防震减灾分为长期预防机制、中期预防机制和近期预防机制。考虑到地震预报是一项世界性难题，所以，在加紧科学研究，强调长期预防的同时，更应当加紧短期、中期的预防工作。如中期预防应当注意修订建筑标准，而短期预防应当加强学生逃生技能的训练、防止地震灾害的知识宣传与普及等。(2)不同人员，预防地震的训练标准、侧重点应有所区别。中小学校、幼儿园、医院、老年福利院、企事业单位甚至大型社区的日常防震预防训练、演练，是近期地震预防培训的重点对象。立法应当细化训练方案，如应当建立专业的预防培训指导体系，指派专业责任人，到相关重点预防点，指导专业自救训练。(3)自救机制与救人机制同时建立。救人机制包括：建立防震减灾设备储备机制，成立专业救援队伍，扩大救援人员的训练范围，如解放军、武警、消防队员等人员的救助训练。而在地震应急方面，立法应当明确各市、县级政府部门建立紧急救援队、配备救援的大型设施和装备等制度。同时应当培训一大批社会救援人员，鼓励科研机构开展地震救灾的设备和设施的研究开发。而在自救机制方面，防震减灾法律的完善应当赋予地方政府宣传防震减灾知识的义务，教育行政主管部门也应当统一安排学校、学生防震训练的内容、经费等，学校、企业等单位则应当成为防震减灾知识、技能训练的重点场所，以强化各主体的自救能力。(4)政府预防与社会、民间预防相结合。立法应当允许、催生非政府组织(NGO)，鼓励通过设立基金会等多种方式。募集资金，成立民间的防震、救灾机构，开展地震预防知识普及和震后的救助。应当允许企业从收入中提取防震减灾金，以完善地震预防、救助、理赔等机制。(5)设立地震预防的强制性标准和倡导性标准。凡是中、小学校，幼儿园、医院、大型工矿企业。以及人员流动性较强的空间，如宾馆等，应当推行防震减灾的强制性标准，相关单位必须执行。而对于商品住房、民用自建房等，则应公布倡导性标准。同时，允许、鼓励相关单位在强制性标准之上开展防震。(6)明确不同主体的防震减灾职责。首先，立法应当明确中央防震减灾的义务与界限，否则防震减灾就演变成了中央的大包大揽。各省、自治区、直辖市以及县级以上人民政府应当将防震减灾工作开支纳入财政预算，明确各级政府的权限和职责。其次，立法应当明确不同企业的任务。对环境评价机构，建筑设计、建筑施工、建筑监理等企业，应当赋予其长期的责任与义务。建立防震减灾跟踪、评价机制，以及相应的奖励惩处机制，以明确相关企业的权利、义务和责任。其三，明确普通主体的义务范围与界限。核心是，既要有序地组织志愿者参加防震减灾，同时又要防止无序、混乱状态的出现。其四，理顺防震减灾中军队的调动使用权限。建议立法赋予特定时期中央首长调动军队参与防震减灾的权力，但是防震减灾结束，该权力自然终止。或者是，强化军事机构在紧急状态下救灾的权限与职责。(7)对重大建设工程和可能发生严重次生灾害的建设工程，必须进行地震安全性评价。根据地震安全性评价的结论，确定抗震设防标准。如核电站和核设施建设工程，受地震破坏后可能引发放射性污染的严重次生灾害，必须设置较高的防震标准。并依法进行抗震设防。对于铁路、公路、港口、码头、机场、水工程和其他专业建设工程也应当设置较高的抗震标准。(8)民用建设工程(尤其是商品房)必须按照抗震设防要求进行抗震设计，并严格按照设计标准进行施工和验收。对现有建筑物应当重新进行防震安全性评估。对于已经建成的，应当重新评估，并采取必要的抗震加固措施。还应当成立相应机构，落实与开展安全评估、工程加固、检查监督工作。(9)应当修订保险法，增加防震救灾商业保险条款。对部分单位，还应当推行地震强制保险。同时应当建立居民住宅保险机制，以减轻灾后重建的资金压力。(10)完善抗震救灾预案，加强防震救灾物资储备。如县城、乡镇、大型社区，应当储备紧急状态救助的基本设备。建立救助设备、基本救助物资储藏区等。

2、建立地震的官方观测、预报与民间观测、预报相结合的体制。即应当建立官方与民间相结合的地震监测和预报机制。官方不能、不应也不宜大包大揽，应当通过审批制度，允许合法民间机构、通过法定批准程序设立的网站或者媒体发布民间地震预警消息，由民众自身对相关消息进行甄别，自己做出相关选择。当然，这些活动的开展，不能够脱离政府监管，也不能够违背相关法律规定。但是，国家机关、企事业单位，学校、医院等采取相应的地震应急措施的依据，只能是官方发布的权威消息。

3、建立救灾款物使用信息披露制度，促进信息公开与透明。具体来说：(1)防震减灾信息不应当成为保密信息，应当制定防震减灾信息公开条例，以指导人们合理安排生产、生活。(2)严重破坏性的地震发生后，为了抢险救灾并维护社会秩序，应当尽快公布政府所采取的紧急应急措施。(3)建立信息发布制度，提高救灾款物管理使用的透明度。接受捐赠的部门，在接受捐赠时应当主动向捐赠人开具收据，造单登记。并应当公开救灾款物的来源、数量、种类和去向，以接受媒体、公众乃至国际社会的监督，并应当设立抗震救灾监督举报电话，适时举办新闻发布会，及时发布监管信息等。(4)严格发放程序，确保接受捐赠的钱款、财物的使用透明、公正、合法。防震减灾物资的采购要按照《政府采购法》等相关规定执行。救灾款物的发放，除紧急情况外，应坚持调查摸底、民主评议、张榜公示、公开发放等程序，做到账目清楚、手续完备、群众知情、多数人满意。市、县两级政府要重点公开救灾款物的管理、使用和分配情况，乡镇要重点公开救灾款物的发放情况。救灾物资的使用、发放，应当详细登记并规定存根留查期限。

4、加强救灾物资使用的法律监管。针对救灾物资使用中的严重违法行为，中央纪委、监察部、民政部、财政部和审计署等五部委于2008年5月20日联合发出《关于加强对抗震救灾资金物资监管的通知》，该文件的主要内容是：其一、建立健全抗震救灾资金和物资管理的规章制度。其二、确保救灾款物合理使用和规范募集。其三，强调民政部门应当：(1)引导社会各界按照正规渠道，向民政部门、红十字会、中华慈善总会及具有救灾宗旨的公募基金会和慈善组织捐赠款物。(2)对非法募捐、骗取民众钱财的诈骗行为，要协同公安机关坚决予以打击。(3)民政部要统一发布全国抗震救灾捐赠动态，通报外国政府和国际组织援助、捐赠情况。(4)严把使用监管。其四，加强对救灾款物管理使用情况的纪律检查、法律检查。其五，强化对救灾款物的跟踪审计监督。口该文件虽然有利于当下的救灾工作，但是，该规定毕竟属于临时性规定。在完善法律的时候，应当充分总结此次救灾的经验，将临时性规定上升为位阶较高的法律，以提升监管制度的严肃性和权威性。

5、科学界定震后重建标准，强化公共设施建筑标准的执

行。灾后重建的关键是重建房屋等建筑物的设计、施工标准，尤其是公共设施的重建标准。这是因为，公共设施中人员最多，这些人员也往往是应对地震最为脆弱的群体。所以。学校和医院等公共设施的抗震标准应当更为严格，执行更高标准，以防止灾难的重演。立法不仅应当规定严格的建筑标准，还应当强化标准的执行制度。

6、加强对于救灾志愿者的招募与管理。(1)立法应当明确志愿者招募的基本条件。志愿者除了应当具有特定专长外，还应当明确志愿者的年龄、性别、专业、应当携带的工具、物品、工作任务、是否有报酬等。总之，立法应当细化条件，以保证志愿者管理工作的规范化。(2)对进入灾区的志愿者，应详细登记，并告知相关义务。(3)加强对志愿者的审查。包括对于国际志愿者的管理，以防止“灾区旅游志愿者”进入。(4)建立志愿者服装管理制度、限制制度。

7、强化建筑设计、施工企业等相关主体的法律责任。首先，应当建立永久档案制度。永久档案应当详细记录建设工程投资人、拨款人、设计人、建筑监理和建筑商的名字，建设主管部门应当将这些信息详细记录在案，以利于司法机关在未来追究相关人员的法律责任。其二，加大行政处罚力度，对违规企业的行政处罚最高标准应由10万元提高至100万元。其三，增加行政处罚种类。行政处罚不能变成“罚款了事”，而应当增加“停止建筑工程招投标”、“吊销企业营业执照”等处罚，以增强法律威慑力，杜绝不合格建筑进入社会。

8、完善关联法律。目前，与防灾减灾关联的法律主要有：防震减灾法、传染病防治法、突发公共卫生事件应急条例、保险法、防洪法、消防法、防空法、矿山安全法、安全生产法、道路交通安全法、治安管理处罚法、刑法等。其中，应特别提请全国人大修改完善相关刑法条款。核心是，要对救灾中盗抢财物、拐卖孤儿、哄抬物价、制假售假、造谣传谣、贪污挪用救灾款物、滥用职权、玩忽职守等犯罪，加大处罚力度，以发挥刑罚的威慑功能，预防和减少犯罪。

此外，防震减灾法修订还应当增加的内容是：(1)设立“国家哀悼日”，明确设立“国家哀悼日”的标准。(2)对新闻媒体灾后的采访进行规范，核心是建立公益宣传中的采访规范、报道准则。(3)增加对虚假地震谣言、信息发布者的惩处。(4)建立接受国际救援的制度规范。规定接受国际援助的法定条件、形式、起点等。

责任编辑：张亚茹