城镇化进程中农村环境治理的法律机制分析

摘 要 城镇化的发展带来了农村经济的繁荣，同时也引发了农村环境问题。我国“重城市轻农村，先城市后农村”的传统导致目前农村环境治理立法上的缺失、执法上的偏斜、司法制度上的不健全，所以完善农村环境治理法律机制是当务之急。针对农村环境治理法律机制的缺陷，我们应在立法上针对农村环境治理进行专项立法，在执法上健全环境执法监督机制、提高农民环境保护意识，在司法上强化司法保障，加强法官素质培养，最终形成一套完善的农村环境治理法律机制。

关键词 城镇化 农村 环境治理 法律机制

作者简介：代晓轩，广西师范大学法学院研究生在读，研究方向：法理学。

中图分类号：D67 文献标识码：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2016.12.102

随着我国农村城镇化进程的不断推进，极大地改善了农村的面貌。农村城镇化的进程既带来了经济文化的发展，但同时也引发了环境的恶化。面对农村环境保护新的挑战，应当树立科学的环境保护法治理念，从立法，执法，司法进行改革，健全法律机制。

一、城镇化进程中农村环境治理法律机制的现状

（一）农村环境治理立法现状

从我国目前环境治理立法角度来看，主要是依托宪法，基于《中华人民共和国环境保护法》而建立起来的一整套环境治理法律法规体系，随着环境问题日益严重，相关法律法规相继出台。但是总体上，我国环境立法基本上还是以城市为主。在农村城镇化进程中产生的环境保护问题，提出的解决理论与实际有很大距离，城市与农村之间无论从基础设施、环境保护意识、还是公共服务都有很大区别，在此背景下，《环境保护法》等相关法律法规仅仅做出了普适性的规范，并没有针对城市农村之间的不同作出具体规范，这样就无法体现农村环境保护的现实需要，进而引起农村环境保护可操作性不强的现象。

（二）农村环境治理执法现况

我国环境保护治理执法工作一直存在“重城市轻农村”的传统。使得农村环境执法工作面临很多困难。目前环境保护工作已经纳入政府工作计划当中，政府可以通过行政监督，发布行政命令的方式对农村生态系统进行宏观的调整，同时，各级政府与林业部门，国土部门，农机部门存在着监督互助的关系，现行的这一管理模式有利于发挥政府的积极性，同时有利于中央对环境保护方面的管理。但是在基层的环境执法人员队伍主要还是县一级事业编制为主，这些人基本上是从排污管理发展为环境保护执法人员，以收费为主要职责。同时，环境监管人员面临着权小责大的现象，在农村，平均一名环境监察人员要负责至少半个乡的辖区，大多时候只能在发生问题时赶到，没有时间与精力去落实日常基础环境保护防治工作。

（三）农村环境治理司法现况

目前我国农村地区环境污染纠纷民事救济主要包括三个途径。一是协商。协商是指当由当事双方直接进行磋商共同解决环境污染问题，双方可以相互理解让步。最后做出一个双方都可以接受的解决方案，协商体现了平等原则，有利于矛盾快速解决。二是调解。在环境民事纠纷中，法院的调解和调解委员会是调解的主要方式。双方当事人本着自愿原则请求人民法院调解，这一方式在解决环境纠纷中有起着重要作用。同时，如果双方在调解过程中不能达成一致，法院也可以迅速及时的判决，可见法院调解十分有利于环境纠纷的解决。三是提起民事诉讼。随着法律教育的普及，农民自身法律意识的提高，很多农民懂得在遭遇环境污染纠纷时用法律作为武器保护自己，同时，农民相信诉讼的公正性使得提起民事诉讼也成为了农民维权的一种有效手段。

二、城镇化进程中农村环境治理法律机制存在的问题

（一）农村环境治理立法上的缺失

在环境保护立法体系方面，目前我国各层次立法混乱，现行的环境治理法律体系比较分散，部门利益立法突出；在立法内容上，对程序性内容模糊不清，相关法律法规部分内容不够明确，可操作性不强，同时我国目前没有一部针对农村环境治理的专门法律，《环境保护法》和《水污染防治法》等相关法律作为普适性法律也主要针对城市污染问题，没有针对农村特殊的环境提出相应的法律法规，从总体上来看，我国针对农村环境污染的治理基本上属于空白状态。

（二）农村环境治理执法管理偏斜

目前，我国没有形成一套统一完整的环境执法体制。执法模式主要是国家环保部监督指导，与其他各级环保局管理相结合。现行的环境执法体制是多部门、多层次综合管理的环境执法体制，这样形成了执法主体势力割据的局面，直接后果就是环境执法权责不明，执法权利不集中，因此使一部分环境保护机构变成本区划行政机关的附属机构。同时，我国环境保护监督部门只设置到县一级，乡一级政府基本上没有环境监督机构，个别乡镇府设置环境保护专员，其任务也仅仅是发现破坏环境事件，向上级报告，并协助上级解决环境保护问题。农村环境保护监督机制不够健全、农民参与环境保护监督意识不够以及环境执法责任追求体系没有完成，使得环境保护政策无法落实，法律不能顺利实施，同时执法人员素质不高、装备落后、执法程序不规范等一系列问题也让目前环境保护执法显得苍白无力。

（三）农村环境保护司法制度上的不健全

农村环境治理过程中除了立法上的缺失以及执法上的偏斜外，司法制度上的不健全也是造成我国农村环境恶劣现状的问题之一。对环境污染案件，没有专门的环保法庭，由于我国环境司法刚刚起步，诉讼制度并不健全，加上环境污染诉讼周期一般较长，执行难度比较大，导致法院不愿意受理这类案件。同时，环境污染案件专业性强，很多基层法院工作人员没有相应的专业知识，不能正确看待农民权益，产生了很多司法不公的案件。

三、城镇化进程中农村环境治理法律机制的完善

（一）完善农村环境治理立法

目前我国确立了依法治国的治国方略，环境治理方面的立法进程明显加快，在环境保护方面也取得了突出成果，但是仍然可以看到农村地区生态环境十分恶劣。

1.制定农村环境治理基本法：

我国目前没有一套专门针对农村环境治理的法律，《环境保护法》作为一部对农村和城市普适性的法律很难有针对性的解决农村环境保护与治理问题，因此建议创立农村环境治理基本法。加快农村基础设施建设，健全农村环境污染治理机制，完善环境治理财政体制，加大宣传，强化农民环保意识。明确法律责任的承担。对农村环境造成恶劣影响的直接责任人，直接承担相应的民事刑事行政责任，同时完善农村法律援助体制，有效帮助农民维护合法权益。

2.完善农村环境保护法律法规：

除建立农村环境治理基本法外，应当完善现有的农村环境保护法律法规，目前已有的《农业法》、《水土保持法》、《水污染防治法》应从以下方面完善相关法律法规。首先，应完善农村环境综合治理制度，基层政府提高环境保护公共服务水平，加大农村污染监测力；各级政府推广环境保护新技术，加大力度治理各类污染现象。其次，针对城镇工业污染转移现象完善劣质工业设备和落后工艺淘汰制度，针对严重污染工业严禁其生产。最后，健全环境规划制度，规范环境治理的任务、目的、各部门共同治理的方法等，将环境保护工作纳入城乡发展规划蓝图当中，政府环境保护部门应当同环境治理有关机构合作进行辖区内环境治理工作。

（二）强化我国农村环境保护执法与监督

1.健全农村环境保护执法机制：

目前我国环境保护监管部门和管理部门存在分工不明确现象，使得责任不清，农村环境治理执法工作不能顺利开展。针对这一现象，需要明确各部门职责，细化监督部门工作。明确各执法部门职能，同时针对这些职权一一对应规定相应的监督权，采取不定期考核和定期考察方式对其执法部门执法情况进行监督。对于夸行政区域的环境治理执法，需要成立各环境治理执法部门联动机制，相互合作，完善执法体系，加强部门间沟通合作，协商解决争议问题。

2.健全农村环境保护监督机制：

农村环境治理效果不理想，在城镇化进程中环境污染严重，得不到有效治理现象与农村环境治理监督不力有直接关系。监督体制不健全直接导致环境保护执法力度不够，因此应当健全农村环境保护监督机制。农村环境执法监督机构可以开展农村环境执法检查，以加强农村环境监管力度。环境保护机构应按照环境行政执法检查制度订立有关检查计划，形成行政执法检查报告。组织行政执法检查活动的相关部门应当将行政执法检查交被检查的环保部门。

（三）强化农村环保司法保障

强化农村司法保障应当从法官职业教育体系完善，环境保护诉讼制度细化以及设立专门环境治理法庭三个层面着手。

1.完善法官职业教育体系：

针对法官在处理环境污染案件效率不高的问题，应当完善法官职业教育体系，首先，从培训资金，培训制度上给予保障。各级法院应当根据具体情况，针对法官数量，工作能力划拨培训资金，使法官教育培训能够顺利开展。其次，对培训内容予以完善，除了专业知识的培训外，应当注重对农村特殊环境的人文素养培训，使法官能够站在社会和公众的角度公平的看待环境治理问题，同时加强法官应用法律的思维处理环境治理纠纷也至关重要。

2.创立专门的农村环境保护法庭：

目前城镇化速度的加快导致农村环境纠纷频繁发生，矛盾化解难度大，同时新型疑难案件增多。为了加强环境治理力度，提高环境诉讼的专业性，健全技术创新激励机制，可以创立专门的农村环境保护法庭。首先其受案范围可以是环境污染、规划、农村资源开发、环保许可、赔偿与确认等。其次农村环保法庭明确细化诉讼主体，在环境污染纠纷中，任何人都不可能对环境损害具有排他权，因此都不可能是直接利害关系人，当发生环境污染案件时，无人对损害行为提起诉讼。农村环保法庭需要细化《民事诉讼法》规定的环境污染诉讼主体有关机关和组织具体指哪些。最后需要配备“综合型法官”，农村环保法庭的设立需要一批具有专业知识的司法队伍，他们应具有一定环境科学知识和理论调研能力。在上任后应当进行定期专门培训，提升解决环境纠纷的能力。

3.进行环境诉讼诉讼费用的改革：

农村环境纠纷诉讼费用问题让处于弱势群体的农民不敢不愿意去进行环境诉讼。因此应当进行环境诉讼诉讼费用的改革，建议针对农村地区特殊的经济条件以及环境问题放宽农村环境诉讼的缓交，免交范围，号召农民运用法律的武器，用诉讼的途径保护自己的合法权益。建议设立农村环境诉讼基金解决农民诉讼问题，同时建全农村法律援助机制，组织法律工作者免费提供法律咨询，减、免环境诉讼的代理费用。

参考文献：

[1]高雪莲.我国城镇化进程中生态环境问题及对策研究.重庆：西南大学.2010.

[2]魏生.农村环境污染治理法律对策研究.东北大学.2014.

[3]肖萍.论我国农村环境污染的治理及立法完善.江西社会科学.2011（6）.

[4]李长健.城镇化背景下农村环境保护问题探究.时代法学.2009，7（2）.

[5]李知淘.城镇化进程中农村生态文明建设研究.沈阳师范大学.2015.

[6]谢锐.浅析农村环境执法.黑龙江科技信息.2011（13）.