论中国—东盟环境合作法律机制

摘 要 本文从中国与东盟国家环境问题现状出发，随着中国与东盟经济交往程度的加深，环境合作的议题越发摆在重要的位置，环境合作已经成为影响中国——东盟总体关系的重要因素。随后剖析环境合作的现状，找出存在的问题。最后从中国角度指出中国参与中国——东盟环境合作法律机制构建中的职责。

关键词 环境合作 法律机制 职责

作者简介：徐璐，广西大学法学院2014级环境与资源法学硕士研究生。

中图分类号：D920.1 文献标识码：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2017.01.062

一、中国-东盟环境合作的必要性

（一）中国及东盟各国环境问题概况

中国作为中国-东盟地区的大国，经济、政治、文化水平较高，但其环境问题负担也十分沉重。中国是世界上人口最多的国家，要解决当前社会贫富差距显著扩大和人口爆发式增长的难题，必须加大力气发展经济，随着发展步伐的加快，对自然资源开发利用过度，国内环境资源遭到严重破坏。国际上主要的环境问题在中国都有所体现：大气和空间环境质量正在严重恶化，如酸雨和雾霾天气在我国北方地区普遍存在；水资源状况严重恶化，中国的水资源日益严重短缺，加之人类的行为使气候发生了变化，使得本就稀缺的水资源在全国各个区域分配更加不均，造成局部地区的缺水问题更加突出；土地资源状况恶化，土地荒漠化严重，草地退化，工业化进程大量地侵蚀破坏着农田；生物多样性锐减；固体废物和有毒化学品污染日益严重，快速的城市化进程产生大量的城市建筑垃圾、工矿业废渣，受限于高成本的处理费用和技术，固体废物未得到及时处理，污染事故时有发生。自然灾害频发，如地震、干旱、洪涝灾害。

东盟各国虽然大部分是经济欠发达的第三世界国家，但却拥有着广阔的森林面积、充沛的水资源和丰富的动植物品种。特别是近年来自由贸易区建设如火如荼，使得这些国家地区的经济得到了快速发展，各国的环境问题也被暴露出来：一些国家由于季节性的雾霾天气、交通拥堵和汽车尾气排放导致空气污染突出，如新加坡、印度尼西亚、泰国、马来西亚和文莱；有的国家由于大规模开荒、乱砍乱伐，导致森林面积锐减，土地荒漠化严重，如老挝、菲律宾和越南；还有的国家由于工业污染和排放超标，导致辖区内流域污染严重，湿地生态系统遭到破坏，如缅甸、柬埔寨和泰国等。

虽然东盟各国主要的环境问题各不相同，但环境对生存发展的重要作用在东盟国家是得到普遍承认的。由于经济、信息技术相对中国比较落后，加之环保法律法规的不健全，执法力度不足，东盟区域各国环境正在遭受严重的破坏，给区域内发展的可持续性造成了一定的破坏。环境对于东盟国家和人民而言，不仅仅是一种物质的环境，一个客观的物理或地理条件，而是与生存休戚相关，离开环境保护谈发展，只会是舍本逐末，最终不但经济建设没有取得成果，还给生存环境造成了不可弥补的损失。

（二）中国-东盟环境合作具有战略意义

“一带一路”战略的提出，要求中国在对外投资中突出生态文明理念，在加速投资的过程中兼顾环境保护 。从根本上看，与该区域各国的共同利益相一致。东盟国家与中国建交多年，巩固和加强同东盟各国的友好合作关系是中国独立自主和平外交政策的重要组成部分，对中国参与国际政治、经济、文化交流都具有显著的意义。日益严重的环境问题也是东盟国家未来发展所面临的最严重课题，由于其经济、法律基础薄弱，中国是中国——东盟区域内较为发达的国家，东盟国家亟需寻求与中国的环境合作来提升自身的环保事业发展。随着中国与东盟经济交往程度的加深，环境合作的议题越发摆在重要的位置，环境合作已经成为影响中国——东盟总体关系的重要因素。具有显赫的战略意义：

第一，中国与东盟国家建交至今，外交关系进一步得到了巩固，但由于一些传统因素的限制，短期内实现政治上的外交快速进步十分困难，各国出于维护本国利益的考量在政治问题上不会作出太大的妥协。而环境合作则不然，由于该区域内环境问题日益凸显，而环境本来就是跨国界的，在环境问题上的各方合作不会对本国的国家安全造成影响，且符合当前各国的切身利益。因此，中国与东盟国家应该以环境问题合作作为突破口，建立起多边交流沟通机制，为日后多边政治合作打下基础。

第二，环境是经济社会持续发展的支柱，构成区域可持续发展的一部分。该区域内普遍存在的环境问题决定了中国与东盟国家必须加强合作。区域内的各个国家都面临着相似的环境问题，大气污染、水资源缺乏、土地退化、生物多样性锐减在该区域都是普遍存在的问题，环境问题的跨国界性决定着该区域内任何一个国家都无法在环境污染中“独善其身”，必须开展环境合作，建立起环境合作的相关法律机制，预防区域内环境问题的暴发，针对已经存在的环境问题通过协议进行相应处理，从而共同保护好区域内的资源环境。

第三，中国与东盟在环境保护领域开展一系列合作，有利于探索“南南合作”的新模式，最大限度维护中国——东盟国家间共同利益。该区域大多数国家都是欠发达国家，中国——东盟环境合作是“南南合作”的重要组成部分，有利于在此基础上实现“南北合作”。在应对气候变化、水资源污染等共同环境问题上，中国与东盟国家进行一系列的合作，将有效地维护区域内环境整体利益，并丰富“南南合作”的内涵，有助于建立公正和平的国际秩序，并对“南北合作”的进一步深化提供了实证参考。

二、中国-东盟环境合作法律机制的现状

（一）中国东盟环境合作现有法律文件

中国与东盟国家近年来十分重视环境保护事业，通过召开国际会议的形式对区域内存在的环境问题进行协商，一致通过后达成书面协商意见。中国与东盟国家的环境合作最早体现在2002年签订的《中国——东盟全面经济合框架协议》第七条，将全面经济合作扩展到环境领域。 次年，中国与东盟签署《面向和平与繁荣的战略伙伴关系联合宣言》，下文简称《联合宣言》，该《联合宣言》进一步强调加强双方在环境领域的合作，建立双边合作机制。随后，为落实该《联合宣言》，中国与东盟国家制定了第一个五年行动计划，提出在环境领域建立双边合作机制的必要性。虽然这阶段的环境合作仅仅作为中国东盟经济合作的一个部分，双边关于环境合作的相关法律机制还没有正式确立，但这些文件宣告着中国东盟环境合作的开端，在环境合作领域具有举足轻重的意义，为以后实质性的环境合作奠定基础。2010年开始，中国与东盟的环境合作进一步加深，取得长足的进步。双边先后签订了《中国——东盟环境保护合作战略2009-2015》和《中国东盟环境合作行动计划2011-2015》，对双边环境合作作出了更加细致的安排。这些安排主要包括：设立统一的环境保护合作中心，召开由各国环境部长组成的环境部长会议，作为中国——东盟环境合作高层对话机制，对区域内环境合作提供指导协调，听取环境合作工作报告；开设双边的环境合作论坛，合作论坛主要针对中国——东盟环境合作中的问题邀请各成员国、其他国家及国际机构、非政府组织、企业家、相关领域专家学者进行论证分析，进行学术交流、政策分析和合作商谈；另外，还包括对东盟国家的环境官员和专家进行环境法律法规、环境政策、环保技术进行培训，推动该区域内环保理念和环保技术的交流沟通。

此外，东盟各国还签订了《东盟经济共同体蓝图宣言》、《东盟关于气候变化的宣言》、《可持续发展仰光协议》、《湄公河流域可持续发展合作协议》、《东盟跨界烟雾污染协议》等，这些宣言、协议、计划都构成了现有的中国——东盟环境合作法律体系。

（二）中国-东盟环境合作现有法律机制的不足

尽管中国-东盟环境合作法律机制框架已经初步呈现，但由于这些机制发生的作用有限，区域内环境问题尚未得到有效解决。究其原因，主要是以下几点：

第一，现有法律文件缺乏应有的强制力，执行力度不够。且受制于历史因素，东盟各国长期以来严格贯彻主权安全意识，环境问题往往涉及国家的主权，主动实施环境保护国际条约的意愿不强。另外，前述中国与东盟国家签订的环境合作法律文件如《联合宣言》、《中国东盟环境合作行动计划》等在法律性质上都属于“软法”范畴，不具有法律的强制约束力，因而执行力较弱。真正具有约束力的公约、协定数量极少，目前在该区域内影响较大的主要是《东盟跨界烟雾污染协议》、《东盟自然和自然保护协议》。《东盟跨界烟雾污染协议》是东盟国家签订的首个具有法律约束力的协议，该协议的制定是为了适应当时东盟国家针对跨界烟雾污染防治的紧迫需要。1997年印度尼西亚的一场森林大火造成了当地巨大的经济损失，火灾引发的烟雾在风力作用下波及到周边国家和地区，严重影响到东盟国家地区的居民生命健康。最后经估算这场烟雾污染造成直接损失高达14亿美元。随后东盟各国经过协商，制定了统一的防治烟雾污染协议。显然这种事后立法的方式已经不能适应现阶段经济社会发展的需要。法律特别是环境法律应该将规制的重点放在事前防治上，而不是造成了污染的严重后果才被动制定相应的法律对环境保护工作作出制度性的安排。因此，中国-东盟区域内各国应该在主权利益和区域安全上进行协调，在维护国家主权独立完整的前提下针对所签署的区域协议对国内法进行相应调整，以期达到区域环境立法和执法的协调。

第二，中国-东盟环境合作法律机制缺乏监督和惩罚机制。就目前中国与东盟环境合作法律机制的实践来看还处于发展的初步阶段，针对环境保护方面达成的立法项目数量较少。已经制定的环境法律以宣言、计划形式出现的“软法”居多。现阶段中国-东盟环境合作框架下的法律机制更多的是原则性的规定，缺乏具体解决区域环境问题的监督和惩罚机制，如果不建立有效地监督与惩罚机制，成员国就会存在侥幸心理而不真正履行环境保护义务 ，进而导致中国与东盟国家的环境合作法律机制建设难以取得实质进展。

第三，眼前利益与长远利益之间的矛盾。中国-东盟区域内的国家经济发展水平差异很大，虽然环境保护对经济社会发展的重要性在该区域内得到共识，但由于国情的不同，在对待经济发展和环境保护关系的认识上有所不同。经济水平较高的国家，如新加坡，其拥有充足的财政预算投入环境保护事业，更加偏向于环境利益的维护。在经济欠发达的国家，由于人口增长和社会贫困程度的加剧，使得这些国家不得不将环境保护问题暂时搁置而寻求短期内经济社会的快速发展。这种发展模式使得这些贫困国家在环境保护问题上普遍存在着“搭便车”的倾向，将环境保护的工作寄希望于区域内经济发展状况较好的国家。然而，这种眼前利益和长远利益的矛盾解决不在一朝一夕，有待于区域环境合作的进一步加深。

三、中国参与中国-东盟环境合作法律机制构建中的职责

首先，积极参与到中国-东盟区域内环境合作规则制定中。中国-东盟区域内多边环境条约是各国整体利益和国家利益斗争与协调的结果。中国只有充分参与条约的制定，才能充分表达本国的关切，反映本国的利益和需求，最大限度地保障自己的权益，让相应的环境合作规则更加具有正当性 。同时，与东盟国家及时交换环境信息、协调立场。中国于2011年5月份带头成立了“中国-东盟环境保护合作中心”，该中心作为中国与东盟国家在对待环境合作问题上的一个对话平台，其主要职责包括对中国——东盟框架下环境保护合作相关政策和法律法规进行协调，拟定该区域内环境保护合作规划并组织实施，为多边就环境保护问题对话提供相应制度保障等。中国应该在日后的环境合作中利用好该对话平台，，提出有针对性的环境合作法律文本草案以便在日后签订环境合作条约的过程中掌握主动权。

其次，国内各级政府加大环境执法的力度。目前中国已经颁布了多部与环境保护有关的法律和配套的行政法规，主要包括新修订的《中华人民共和国环境保护法》、《中华人民共和国水污染防治法》、《中华人民共和国大气污染防治法》、《中华人民共和国固体废物污染防治法》、《中华人民共和国清洁生产促进法》等等，这些法律法规大多以国内环境保护现状为依据，适用范围以国内为限。虽然这些法律法规在修改时也按照中国所承担的国际环境义务进行相应修正，但随着中国与周边国家贸易的深入，中国——东盟框架下多边环境条约义务会不断得到强化，为了能提高条约的适用性，中国还是有必要出台一系列与多边环境合作条约相对应的法规，同时完善相关法律法规的监督与惩罚机制，使违法者真正受到惩罚，提高环境违法成本，加大环境执法的力度。

最后，推动中国-东盟民间环保交流与合作。中国-东盟区域内的环境治理，不仅仅是各国政府的职责。国际环境实践和趋势表明，一些非政府组织（NGO）和民间团体也发挥出重要的作用。 环保产业在中国-东盟区域具有广泛的市场需求，中国应该努力挖掘和利用这一市场潜力，积极引进东盟国家中大型企业进行环保投资，加紧国内有实力的民间企业、机构走进东盟市场。形成政府、企业、民间三个层次的环境合作体系。具体而言，政府对于国内企业和NGO给予政策支持，为其提供东盟国家相应的环境法律法规，提供法律咨询服务。对于国内环保NGO，政府应为其国际化提供便利，出台对这类非政府组织国际化的支持性政策，将其在国际化的进程中作为国家名片对世界展示。另外，东盟国家的一些专业性非政府组织在环境保护领域也具备知识、技术和资金优势，中国可以通过开展合作、交流的方式与这些非政府组织进行经验交换沟通，共同促进本区域经济与环境的可持续发展。

注释：

朱雅妮.“一带一路”对外投资中的环境附属协定模式——以中国——东盟自由贸易区为例.江西社会科学.2015（10）.189.

‘Cooperation shall be extended to other areas， including， but not limited to ，banking， finance， tourism，industrial cooperation， transport， telecommunications， intellectual property rights， small and medium enterprises（SMEs）， environment， bio-technology， fishery， forestry and forestry products， mining， energy and sub-regional development.. Framework Agreement on Comprehensive Economic Cooperation Between the Peoples Republic of China and the Association of Southeast Asian Nations.2002. part 2， Article7.2.

邱昌情.东盟治理进程中的环境区域合作模式——从APEC到东盟“10+3”.世界经济与政治论坛.2009（2）.104.

兰花.多边环境条约的实施机制.北京：知识产权出版社.2011.308.

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[5]徐进.略论中国与东盟的环境保护合作.战略决策研究.2014（6）.

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