南通近千吨变质大豆油事件

周宇

2008年5月28日，一个匿名举报电话指引着江苏省南通市质监局稽查支队来到南通来宝谷物蛋白有限公司（下称南通来宝）突击检查。事后一份官方文件记载，质监局的这次行动共查获霉变、碳化大豆1.3万吨。

南通来宝坐落在南通市狼山港内的码头旁。高耸的输送带将港口货轮上来自美洲的转基因大豆输送到厂区内。这些大豆将在这里被加工成大豆原油等产品，再卖给下游食用油企业进一步加工，最终成为超市里售卖的各种瓶装食用油。

在质监局采取行动前半个月，南通来宝在未向政府监管部门汇报的情况下擅自将这批变质大豆集中加工。至突击检查时，用变质大豆生产出的大豆原油多达842.76吨，陆续被查获用该批变质大豆生产的豆粕（通常用于动物饲料）也超过7000吨。

大陆《食品卫生法》规定，禁止生产腐败变质、霉变等可能对人体健康有害的食品。《产品质量法》则规定对此类商品予以没收，并处货值金额等值以上3倍以下的罚款。构成犯罪的，将被追究刑事责任。但一个原本似乎清晰明了的案件，却在接下来的7个月间，成为当地政府质检部门、公安检察机关均感棘手的问题。

“两难”质监局

由于南通食用油企业众多南通市质监局经常会查获涉及食用油的案件，但南通来宝案显然是其中最大的一宗：按照5月底江苏大豆原油期货行情，至执法人员检查时，已生产出的大豆原油货值超过900万元。

大陆食品安全监督职责通常由农业、卫生、质监、工商、食品药品监管等部门分别监管。其中，质监局负责生产领域，工商局负责流通领域，卫生局负责餐饮行业。如果接到举报，质监或是工商部门也都可以到对方的领域进行查处。这种严密的网络，监管着食品从生产到流通，餐饮的整个过程。

对当地质监部门来说，这原本是一个好消息：质监部门至少可以进行等值的罚款，这些罚款上缴财政后，返还的部分足以支持质监稽查部门整整一年的办案经费和其他支出。但面对此宗案件一位不愿透露姓名的南通市质监局人士用“憋屈”来形容自身的处境。接到举报必须查处，这是质监局的义务，否则就有可能涉嫌渎职犯罪，但这类案件又往往会因为各方干预而最终得不到处理。

截至目前，当地质监部门查获的大豆原油仍然储存在南通来宝的储油罐中。

面对南通来宝案，南通市质监局最终没有独自处理，而是迅速向南通市崇川区政府，南通市政府分別作了汇报。2008年7月8日南通来宝案协调会在南通市政府办公楼举行。上述质监局人士称，由政府部门主持质监案件的协调会，这在以往非常少见。

此次协调会由南通市主管工业的南通市领导批示召开。参加会议的包括南通市政府一位副秘书长、崇川区政府一位副区长，以及公安局，检察院、纪委、出入境检验检疫局等部门的相关负责人。

工商局未被邀请参加会议。这使得南通来宝大豆油的流通环节沒有得到检查。一位南通市工商局的执法人员称，如果接到联合执法的邀请，他们可以通过南通来宝公司4、5月份的销售情况，查验市场上哪些品牌的食用油使用了南通来宝的大豆原油，并进行质量抽查。

一位当地官方人士提供的会议纪要显示，会议先由质监局副局长介绍情况。

这名副局长称，执法人员在检查时发现该公司“正用霉变、碳化、结块的大豆生产大豆原油，至检查时已生产原油842.76吨，货值935.4636万元，大豆粕4062.22吨经检验，原料大豆，大豆原油严重不合格。经进一步调查取证，至立案时，该公司先后用不合格大豆生产大豆原油2027.062吨、大豆粕10671.08吨。成品大豆原油均单独储存在该公司成品库区207号罐中”。

随后，质监局主动提出了一个“从轻”（减轻）处理的初步意见责令停止使用不合格原料生产加工大豆原油，处以货值10%的罚款——这一罚款远远低于《产品质量法》规定的罚款底线。质监局同时提出，对于不合格大豆原油处以没收处理。最后，这位副局长“恳请市政府牵头，成立纪检监察、检察、公安、质检组成的监管小组，对该批不合格原油进行妥善处理”。

当地政府人员强调，南通来宝案中涉及到的大豆没有霉变，只是部分碳化。

会议纪要显示，10%的罚款被认为体现了“从轻”原则，未获反对。但“没收”的建议遭到了后来发言者的反对。

崇川区政府一位副区长提出，如果没收这批大豆油，企业的损失太大，会影响南通的投资环境，希望不要没收。南通市政府一位副秘书长也表示，考虑该批大豆原油还有使用价值，建议不没收为好。市政府副秘书长随后要求，确保不合格大豆原油不流入食品领域，一旦发现问题，再立即没收。

协调会之后，政府和质监局对此分别作了不同的解读。2008年10月28日，面对媒体的询问，南通市政府的那位副秘书长表示，协调会只是个“过程的协调会，不代表最终处理结果”，质监局“有处理这方面的权力”。而质监局办公室副主任崔晓勇则一再强调，质监局“是在地方政府的领导下开展工作的”。

大陆质监系统虽然实行垂直管理，但地方质监系统的人事任免工作，还需要和地方党委组织部联络协调。“我们毕竟是在地方上吃饭。”上述不愿透露姓名的南通市质监局人士称。协调会之后南通市政府部门又和质监局就此事进行了多次协调。直到2008年11月13日，在官方的处理结果中，大豆油仍未被没收。

政府的难题

南通市是大陆首批对外开放的14个沿海城市之一，属于江苏省经济较为发达的城市，一直以来，招商引资都是这座城市官员的重要职责。

崇川区政府那位副区长也一直为招商而奔波着。2008年10月28日晚上，刚从外地招商引资回来的副区长又连续招待了两桌客商。其中一桌将投资高达20多亿元的项目，这令副区长兴奋不已。这位副区长称，干部们走南闯北招商引资很辛苦。企业招来之后，地方政府还要为企业搞好服务。南通来宝显然是南通市尤其是崇川区的重要服务对象之一。

崇川区政府一份介绍南通来宝案件情况的公函在开篇首先强调了南通来宝的重要性：“是我区引进的一家外商独资企业，也是我区重点纳税大户。其母公司来宝集团是总部设在香港，在新加坡证券交易所上市的世界500强企业集团，在全球农产品，工业品和能源产品供应链的经营领域处于市场领先地位。是亚洲地区最大农产品、大宗工业原料供应商和物流服务商之一。”此前，南通来宝还被评为2007年度南通市工业集约发展先进企业。

2008年7月8日的协调会上，崇川区副区长同样提到了南通来宝外商独资、世界500强的特殊身份。副区长强调，南通来宝每年有2～3个亿的利税，对南通地方经济贡献较大。也正是因此，副区长提出了不要没收不合格大豆原油，而是在监管部门监督下作为工业原料使用的建议。

2008年，这位副区长需要面对众多难题。上一年的宏观调控已经令许多本地中小企业破产企业主外逃、工人上访和堵路事件常发，这一年波及全球的金融海啸又令更多的当地企业陷入困境。

南通来宝同样遭遇了困境。来自崇川区政府的消息称，由于大豆价格暴跌，该企业2008年10月份亏损约1.2亿元，是当月崇川区亏损最严重的企业。此种情境之下，副区长显然不希望南通来宝的生产再次受到影响。

“企业发展好了，我们就开心了。企业要是关门了，职工起哄、企业没钱发工资、工厂不稳定，各种问题最终会堆积在政府面前。”副区长称，现在宏观经济形势不好，政府要更加强调为企业服务。

但与质监局领导一样，这位副区长也希望由市政府来出面协调处理此案。不过市政府最终还是指派崇川区政府来协调此案。此间，南通市分管工业经济的领导也亲自打电话，要求崇川区做好企业的工作（接受处罚）。

于是难题被交回到崇川区政府。崇川区政府一位不愿透露姓名的人士称，相关部门要求崇川区政府和来宝公司沟通的时候要“艺术一点，委婉一点，柔情一点”。质监局也被要求“法外留情，在法律可能的范围内留情”。

按照上级的指示，崇川区政府向来宝集团总部通报了情况。但来宝方面似乎并不好对付他们向南通方面发送了律师函。副区长称，来宝方面对已经“从轻”的处理结果依然意见很大，一度拒绝缴纳罚款。他担心来宝集团会继续就此提出抗议。

另外一方面，要想令企业平安无事，这位副区长还将面对另一难题：已经有媒体和法律专家提出质疑，南通来宝案件是涉嫌刑事犯罪的案件他们要求司法机关立案侦查。

立案

一位不愿透露姓名的前南通质监局资深人士介绍，质监局在日常执法中判断案件是否涉嫌刑事犯罪，通常依据的是《刑法》以及两高的相关司法解释。

大陆《刑法》第一百四十条规定：“生产销售伪劣产品的，销售金额5万元以上不满20万元的，处两年以下有期徒刑或者拘役。”最高院和最高检相关司法解释规定：伪劣产品尚未销售，货值金额达到刑法第一百四十条规定销售金额三倍以上的，以生产、销售伪劣产品罪（未遂）定罪处罚。

南通来宝案案值显然远远超过上述额度。南京大学法学院犯罪预防和控制研究所副所长王钧教授认为，南通来宝案涉嫌刑事犯罪，公安机关应该立案，检察机关也应该予以监督。按照惯例，此类案件在经过质监局案审会认定后，就会被移交公安机关，由公安机关决定是否立案侦查。

但移交案件，一直是这些部门感到“头痛”的问题。2005年元月，该局曾邀请检察院、公安局共同开会，就14个上年查处的生产货值15万元以上或销售金额577元以上的案件的移交进行商讨。

上述前南通质监局资深人士称，检察院的到场意义重大：如果检察院发话要办，公安局通常会立案，否则公安机关不立案就有可能会被追究渎职责任。如果检察院没有明确表态，就意味着默许公安局可以不立案。是次会议的会议纪要显示，检察院没有明确表态，最终这些案件都未被移交。此前一年的11月份，南通市质监局移交公安机关的一起货值19万元的食用油掺假案件也没有被立案。

2008年7月8日的南通来宝案协调会上，检察院、公安局同样在场并表态。会议纪要显示，南通市检察院侦查监督处一位负责人认为，此案“敏感和有一定争议”。该名负责人称，如果目前的证据证明所查处的不合格大豆原油确未销售，仅有生产伪劣产品而无销售的，不构成生产销售伪劣产品罪，质监局对此案可以不移交，但如果企业在后续监管过程中，再有将该批大豆原油流入食品领域的情况，将被追究刑事责任。

南通市公安局治安支队一位负责人随后表示，同意检察院的意见，但又补充称：“如果质监局认为涉嫌构成犯罪，向我局移送，我局将依法予以立案审查。”

此后，官方一直未就案件是否移交公安作出说明。直至2008年11月7日，崇川区官方的一份名为《关于南通来宝谷物蛋白有限公司使用不合格的大豆生产大豆原油的情况汇报》的文件称，案

舆论公关

好在似乎舆论的压力并不大。政府和质监部门从未公开南通来宝案的任何信息，绝大多数人对此一无所知。直到有媒体获知此事，并试图进行报道，相关部门才多了一项任务：媒体公关。

公关过程中，有关方面对变质大豆的表述在逐步发生变化，大豆的性状随之奇迹般地好转了起来。2008年7月8日的会议纪要上，质监局称大豆“霉变、碳化、结块”，大豆和大豆油均“严重不合格”。

2008年10月初，崇川区有关方面在一家媒体驻地公关时，就变质大豆进行解释。带队公关的负责人此时的解释与上述会议纪要基本吻合。这名负责人称，大豆变质“可能是因为在海上飘件被移送到了南通市公安机关，等待继续调查。