我国立法中的公共参与制度简析

王若思

摘 要 自党的十六大提出“扩大公民有序的政治参与”以来,公众参与作为中国民主政治发展的生长点,在立法等方面迅速发展,成为中国政治发展的亮点。本文结合《中华人民共和国食品安全法》(以下简称《食品安全法》)的制定及其实施来对我国公众参与立法的情况做一个全景式的分析。

关键词 立法 公共参与 简析

中图分类号:D922.5文献标识码:A

一、公众参与立法的依据

公众参与立法,除了是一种积极的政治倡导以外,更有着深刻的法理依据、宪政依据以及规范依托。

(一)法理依据。

公众参与立法可以追溯到2000多年前的古希腊民主制时代,但是真正意义上的公众参与立法——“公民”的概念不再将奴隶、外邦人、妇女等大多数居民排除在外,还要从启蒙时代,人民主权理论的诞生说起。18世纪启蒙思想家卢梭完整系统地阐述了人民主权学说。他认为,人们在建立国家时,每个人通过契约把所有的权力都转交给了集体,在由这样的契约所建立的国家里,所有的人在政治权利方面都是平等的,人民集体经常表达出来的意志成为“公意”,它构成主权 。由于主权的至高无上,那么要求人们意志的表达必须直接进行,不能被代表,它是统一的,也不能被分割,这便是直接民主的理论。但是只适合效果寡民的直接民主理论具有很大的局限性,随着国家的发展,现代国家广泛采用的是更为有效率、更适合国家发展的代议制民主形式。但是代议制民主也有局限,比如代表们都是民众利益和自身利益的双重代表,冲突的时候有一个选择的问题;现代议会的代表通常由政党推荐产生,政党亦有各政党的利益,政党的利益与公众的利益并不总是一致的;代表机关决定问题通常只能是少数服从多数,少数人的正当权益有时难以得到有效的保护等等。在立法领域,正是基于上述代议制民主的缺陷,加上现代社会利益越来越多元化,间接立法已经很难充分反映公众不同的利益要求,必须建立一种更加准确和充分的反映公众意愿和要求的制度。于是,在现代社会,代议制民主与公众直接参与结合了起来。具体来说,就是在立法的过程中,通过各种途径听取公众的意见,让公众直接参与立法活动。

(二)宪政依据。

我国是人民民主专政的社会主义国家,国家的一切权力属于人民,公众参与立法活动是宪法和法律确立的一项基本原则,是社会主义民主在立法活动中的具体体现,是我国宪政建设的应有之意。而所谓宪政就是民主政治、立宪政治或者说宪法政治。它的基本特征就是用宪法这种根本大法的形式把已争得的民主事实确定下来,以便巩固和发展这种民主事实 。宪政是实施宪法的民主政治,而宪法是对已经出现的民主事实的承认固定,宪政的本质与核心是民主政治。当然宪政不仅仅限于民主这一方面,还有更为宽泛的内涵。而现代民主政治一般认为国家一切权力来自人民,人民作为主权者,通过选举代表组成立法机关,制定法律再由行政、司法机关来实行。以此实现人民对国家的统治和管理,实现主权在民的原则 。具体来说,民主政治在实现形式上在西方和在我国是不同的。在西方国家的实现主要是通过被赋予人民主权形式的议会主权的代议制来实现的,是一种少数人的民主。但从形式上看也是人民直接或间接参与立法管理国家的人民主权实现方式。而我国的宪政实践决定了我国是人民民主专政的社会主义国家,人民是国家的主人,因此人民必然通过各种形式参与管理国家事务和社会事务。而人民参与管理国家事务、体现人民当家作主的最根本途径是人民直接或间接参与立法,制定法律法规、确定国家大政方针,并通过参与制定的法律的实施,来管理国家事务,体现主人翁地位。因此可以说,人民通过各种形式直接或间接参与立法管理国家事务是社会主义宪政建设的必然要求,是有深刻的宪政原理依据的。

(三)规范依据。

公众参与立法,不但有着深刻的法理依据和宪政依据,更有着现实法律规范的依据。法律依据中第一个层次便是宪法,在我国《宪法》中大致有两个条文为公众参与立法提供了规范依据。《宪法》第2条第1款规定:“中华人民共和国的一切权力属于人民。”该规定体现了《宪法》第1条所规定的我国人民民主专政的国家性质,体现了国家的一切权力来自于人民,也归属于人民,立法权作为国家的一种重要权力,从本源上属于人民,而且只能属于人民,这使得公众参与立法从本源上具备了合法性。《宪法》第2条第2款进一步规定:“人民可依法通过各种途径和形式管理国家事务,管理经济和文化事务,管理社会事务。”这一款是关于公众参与的总的和基本的规定。公众参与立法是公民政治参与的重要方面,立法是对利益的分配,它最能影响国家事务、经济文化事务、社会事务,“通过各种途径和形式”也理应包括参与立法。另外,在我国《立法法》上也有公众参与立法的规定。其中第5条规定:“立法应当体现人民的意志,发扬社会主义民主,保障人民通过多种途径参与立法活动。”该条在法律上直接规定了我国公民在立法上的参与权,使公众参与立法活动有了直接的法律上的依据。另外该法的第34条、第35条规定了在立法活动中可以采取座谈会、论证会、听证会、书面听取意见、全民讨论等多种方式,从而为公众参与立法提供了广阔的途径。

二、中国公众参与立法概观——结合《食品安全法》立法的实证分析

参与是社会生活不可缺少的一个环节,即便是在最低级、最狭隘的君主专制制度下,政策力量的来源除了君主及其顾问以外,总会有其他以财产、血缘关系或能力为基础的个人直接进入决策系统内部,或以其他间接方式对决策施加影响。伴随着经济市场化、政治民主化的发展,公众对立法活动的参与几乎出现于所有民主的代议制国家,“即使在现代集权主义国家里严格限制群众的政治参与,也仍然存在着提出政治要求的余地,不过要求内容的范围和表达的方式都严格地受到当局制定的政策体系的控制” 。实践验证了公众参与立法的合理性。公众参与立法在法律制定、信息收集、利益协调、法律宣传、法律实施、纠正立法失误和腐败等方面具有重要功能。分析探讨公众参与立法的功能,对于实现人民当家作主、促进法律的民主化、增强法律的可接受性具有重要意义。正是因为如此,这些年来,我国也非常重视在立法领域的公众参与问题。

自20世纪80年代以来,我国立法迅速发展,法律体系逐步形成,社会生活各方面基本做到有法可依。立法工作逐步由过去的官方化、封闭式步入民主化、公开化、效率化和科学化的立法时代 。国家对民主立法进行了初步探索,先后对包括宪法、香港特行政区基本法、澳门特别行政区基本法、行政诉讼法、集会游行威法、全民所有制工业企业法、土地管理法、村民委员会组织法、合同法在内的多部法律进行了全民讨论。从2005年开始,公众参与立法无论从深度还是广度上,更有长足的进步,具体来讲,从2005年7月到2009年9月共有22部法律草案公开征求意见。包括:2005年1部(物权法);2006年1部(劳动合同法);2007年2部;2008年,法律草案公开征求意见走向“常态化”,中国的科学民主立法之门开得更大。2008年公开征求意见的法律草案达到11部;2009年已有7部。另外,在行政法规草案征求意见过程中,从 2003年1月至2009年10月,国务院法制办共将53部法律草案和行政法规草案公开征求意见。其中:2003年1月到2007年12月,将15部法律草案和行政法规草案公开征求意见;2008年,将24部行政法规草案公开征求意见;2009年以来,到8月底已经将14部行政法规草案公开征求意见。另外,在部门规章、地方性法规、地方政府规章等制定过程中,公众参与立法也是非常深入的。

在《食品安全法》的制定过程之中,听取人民群众的意见和建议的广泛性更是前所未有,大规模的公开征求社会意见便有以下两次:第一次,2008年4月20日,全国人大常委会办公厅在中国人大网公布食品安全法草案,发布征求意见的通知 。截止到当年的5月20日18时,共收到各方面意见11327件。其中:(1)通过中国人大网直接提出9556件;(2)通过人民网等提出1570件;(3)信函164件;(4)主要报刊刊登37件。第二次,2009年4月23日,国务院法制办在中央政府门户网和中国政府法制信息网公布食品安全法实施条例草案,公开征求意见。同时在《人民日报》、《光明日报》、《经济日报》、《法制日报》刊登。截止到2009年5月4日,2104个单位和个人对条例草案提出了9100多条修改意见。

通过以上分析可以发现,我国公众参与立法制度,在民主法制方面已经取得长足的进步,但是仍然存在许多问题。

(一)从组织者(立法机构)角度来讲存在的问题。

这里的问题主要包括:第一,“开门立法”的意识还不够强,立法机关对政府立法公众参与认识不深,重视不够,认为公众参与就是有选择的开几个座谈会,走走形式而已,习惯于按传统立法模式办事。但是这在《食品安全法》制定过程中这方面有很大改善。对照《食品安全法实施条例》的最终文本与公开征求意见的《条例》草案可以发现,大大小小的修改共有50余处,其中不乏一些重要的修改,主要涉及食品安全标准、食品生产经营、进出口食品监管和法律责任四个方面。比如,关于《食品安全法》第三十四条规定的“病毒性肝炎”。有公众建议将其明确为“甲型和戊型病毒性肝炎”,或者直接排除“乙型病毒性肝炎”。这一建议得到采纳,通过细化法律规定的“消化道疾病”,将“病毒性肝炎”明确为甲型和戊型病毒性肝炎。第二,立法机构对利益进行平衡的难度增加。在当前社会利益多元化情况下,政府立法涉及的一些问题,如限制养犬、禁止放鞭炮、电动自行车上道路行驶等,公众利益主张不一,有时甚至矛盾尖锐,使立法者难以把握利益平衡的支点。第三,对公众参与引导不够,创新参与渠道不够。如何引导和帮助公众更好地提出有价值的意见,目前的手段还有些过于简单,大多数时候就是公布一个草案,请公众提意见,一般公众对立法背景、对立法机构关注哪些难点重点问题并不清楚,即使就是这种方式,往往公众也只有一次机会。立法部门坐等意见,形式单一、被动,公众知晓面受限,参与不便。

(二)从参与者(公众)角度来讲存在的问题。

这里的问题主要包括以下几点:第一,参与权意识不强,参与兴趣和热情不高。原因一方面在于社会经济条件的制约,比如由于经济发展、交通、通讯等条件的限制,大量公众还无法获知参与立法的足够信息,更无法对其进行有效的讨论和参与;另一方面在于长期“闭门立法”使得普通公众认为立法决策离自己很远,或者说根本没有关系,所以参与立法的积极性不高,即使参与,大都关注眼前利益和对于个人及家庭更直接的问题,而对那些全局性和长远性的政策或规划关注度不高。第二,组织化程度不高,公众参与呈无序状态。我国公众的社会联系相对松散,缺乏组织性,无法集中力量表达自己的意志,公众想参与立法而不知如何参与,进而难以对立法施加有效的影响。第三,参与能力不均衡,表达不足与过度并存。由于公众表达能力和表达资源的不同,决定了社会不同群体对立法发挥作用的不同。比如,现行立法普遍采用网上征求意见,电脑普及率高的城市公众就比电脑普及率较低的农村公众更能充分表达意见。

(三)制度建设方面存在的问题。

1、立法信息公开制度欠缺。

立法信息公开不充分,立法规划、立法计划的编制较少有公众参与,一般也不向公众公布;公布立法草案征求公众意见,一般也只是公布草案文本,对草案的依据、起草说明等相关内容公布较少;在报纸、网络上公布立法信息,并非大多数公民都能看见,广大农村尚未普及报纸、网络,公民对立法信息知情不充分。

2、公众参与的操作制度(程序规则)欠缺。

例如,在通过报纸、网络公开征求意见方面,哪些法律法规规章草案应公布,哪些不用公布,哪些在网站上公布、哪些在报纸上公布以及何时公布等都没有统一规范。再比如,立法听证中一些基本的问题尚未解决,哪些法的制定和修改必须组织听证,哪些不必组织听证;哪些机构有权决定举行听证会,听证的主体和内容如何确定等等,都缺乏操作层面的程序规则。

3、反馈说明制度欠缺。

公众都提出了哪些意见,哪些意见得到了采纳,哪些意见没有被采纳,为什么,这些都没有一个解释说明,难免公众抱怨“说了也白说”,对激励公众继续参与的热情不利。

4、保障机制上存在问题。

这里包括信息技术手段未得到充分利用、人力、物力、智力、财力保障不够等问题。

所以说,在我国公众参与立法虽然取得了很大的进步,从《食品安全法》的制定过程中便很好地表现出来,但是仍然存在以上谈到的诸多问题,有待于进一步完善。

三、我国公众参与立法制度的完善

公众参与立法是客观现实的需要,是民主立法的内在要求,是法律顺利实施的保证。我国立法听证制度已逐步推广,但仍然有许多组织对公众参与立法的重要性认识不够,公众参与立法是民主立法的内在要求,是法律顺利实施的保证,因此应当通过立法的方式明确公众参与的重要性。比如说,具体在什么情况下多数公众意见不同意,立法机关可以予以通过,在什么情况下多数公众意见不同意不能通过;在什么情况下立法机关可以违背专家的论证意见,在什么情况下不能违背专家的论证意见;以及如何组织座谈会、听证会、论证会、公民讨论等,都应该通过法律作出明确的规定,促使立法中的公众参与制度化、法律化 。具体可以从以下几个方面着手:

(一)完善立法信息公开制度,确保公众充分知情。

要加大立法信息的公开程度,尤其是应当注意立法全过程的公开透明。立法要做到以下几点:一是立法过程公开,从立法项目的制定到起草、审查、审议等都要公开;二是公开的信息要全面,包括立法依据、制定的必要性与可行性、具体条款内容、立法主要问题相对经济社会可能产生的影响等。公众要求取得相关资料,尽可能提供或者告知如何取得。三是对公众意见要有书面记录,对采纳、不予采纳等处理情况也要公开。四是立法要公开发布,公众有权查阅、复制。

(二)强化公众意见在立法中的作用。

立法工作机构应当全面、准确地收集整理通过各种渠道反映到立法机关的公众意见,并及时提供给立法者。在立法机关开会审议法案时,立法工作机构应当把公众意见汇编成册印发会议。应当从法律上明确规定,凡普遍涉及公众切身利益的法案,未举行允许公众自由参加的听证会的,凡涉及技术性很强的法案,未举行由有关专家参加的论证会以及论证结论是否决性的,立法机关不得予以通过。凡是举行了听证会的,听证会主持机关应当将参加人员情况和意见提出报告,印发立法会议。凡是举行了论证会的,论证会主持机关应当将参加人员名单和专长以及论证结论和意见提出报告,印发立法会议。

(三)完善公众参与的保障机制,提高参与的有效性。

立法公开征求意见是有成本的,不仅需要人力、智力、技术支撑,更需要有雄厚的财力、物力保障。经验证明,这种人力、物力、财力的保障程度,影响、制约甚至决定着立法公开征求意见的进程、质量和效率。因此,必须尽快建立和完善立法公开征求意见的各项保障制度。当前一个值得关注的方面,是要加强公开征求意见技术支持平台的规范化建设,为建立和完善自由、便捷、畅通、低廉、有效的立法诉愿表达渠道,提供可靠、有力的技术支撑。

(四)完善公众参与的监督制度,保障公众参与立法监督权。

方工业建立责任追究机制,明确规定立法机关在保障公众参与立法中的义务和法律责任,对应该听证而不听证,按照规定应该公开、公告的程序、内容没有按照规定公开、公告,就应该追究相关机构和人员的责任,以及公众参与权受到侵害时的救济途径。

公众参与立法的完善是一个系统的工程,必须各方力量统筹进行,协调进行。

四、结 语

必须明确的是,公众参与立法是代议制民主的重要补充,公众参与立法以程序的正当性弥补代议制立法正当性的不足,代议制度下没有公众参与,立法就变成了无源之水、无本之木。所以我们在着力强调立法中公众参与的重要性时,千万不要忽视对于有效的代议制的完善,在科学完善的代议制民主的基础上,发挥公众参与立法的重要作用。而随着国家对公众参与立法的重视和对公众参与立法在制度、物质上保障的加强以及公众民主意识的提高,我国公众参与立法制度一定会不断的健全和发展,最终实现立法平等。□

(作者单位:中国政法大学)

注释:

[法]卢梭.何兆武译.社会契约论.商务印书馆,1980年.

张庆福.宪法学基本原理(上册).社会科学文献出版社.1999年版,第56页.

李林.立法理论与制度.中国法制出版社,2005年版,第43页.

[美]戴维•伊斯顿著,王浦助译.政治生活的系统分析.华夏出版社1989年版,第121页.

程元元.立法的公众参与研究.重庆工商大学学报(社会科学版),2005年第3期.

参见中国人大网.http://www.npc.gov.cn/npc/xinwen/syxw/2008-04/20/content_1424703.htm.

陈斯喜.论我国立法的公众参与制度.行政法学研究.1995年 第1期.