和谐环境建设呼唤外来生物入侵立法

王 艺

摘 要 要建设社会主义和谐社会,实现人与自然和谐相处,就必须很好地保护自然生态环境,严防外来生物入侵。本文从外来入侵生物的概念和危害入手,指出防范外来生物入侵将是一项长期和艰巨的任务,制定外来生物入侵法是我国实现和谐社会的必然要求。

关键词 外来生物 外来生物入侵 和谐社会

中图分类号:X171文献标识码:A

实现社会和谐、建设美好社会始终是人类孜孜以求的一个社会理想。我们要建设的社会主义和谐社会,应该是民主法治、公平正义、诚信友爱、人与自然和谐相处的社会。要实现人与自然和谐相处,就必须很好地保护自然生态环境、严防外来有害生物的入侵。

一、和谐环境要求防范外来生物入侵

(一)什么是外来入侵生物。

外来入侵生物一般是指通过人为活动使一定区域的生物进入其自然分布范围及扩散潜力以外的区域,并在新的自然或半自然生态系统或生境中建立种群,影响、危害本地物种正常生长、生存、繁衍和其正常功能发挥的物种,也称为外来入侵物种。①

(二)外来生物入侵的危害。

外来生物入侵正日益成为一个全球性问题。它威胁本地的生物多样性,引起物种的消失和灭绝,破坏生态系统功能。主要总结为以下三种危害:

1、对人类健康。

很多新型的传染病是人们有意或无意引进的动植物传染的。更糟糕的是,全球化会使那些对人类有害的病毒影响范围进一步扩大。传染性疾病是外来生物入侵的典型例证。

例如2003年爆发的非典型性肺炎,对于人类来说,这个病原体是一个典型的外来入侵物种。通过飞机、轮船和汽车,非典在短短的5个月遍布全世界。人体对非典病原体所表现出的脆弱抵抗能力,充分体现了外来生物对人类以及生态系统的危险性。“非典”的教训在告诉我们,“以人为本”的思想必须要彻底改变,我们必须要尊重自然,按照客观自然规律办事,尽可能地减少和预防生物入侵。

2、对社会经济发展。

外来入侵生物对人类的经济活动也有许多不利影响。杂草使作物减产,增加控制成本;水源涵养区和淡水水源生态体系质量的下降会减少水的供应。外来入侵物种造成的经济损失无疑是巨大的。

统计数据显示,外来入侵生物每年对我国国民经济有关行业造成直接经济损失共计198.59亿元。其中,受外来入侵物种危害最严重的行业是农林牧渔业,损失160.05亿元;交通运输仓储和邮政业8.47亿元;水利环境和公共设施管理业0.87亿元;人类健康29.21亿元,令人触目惊心。②

3、对环境本身。

外来生物入侵对环境的损害和潜在风险有如下方面:

首先,外来入侵生物会造成严重的生态破坏和生物污染,通过竞争或占据本地物种生态位,排挤本地种;或直接扼杀当地物种,或分泌释放化学物质,抑制其它物种生长,使当地物种的种类和数量减少,甚至濒危或灭绝。比如,连绵1000公顷的滇池,原产南美洲的水葫芦疯长成灾,布满水面,严重破坏水生生态系统的结构和功能,已导致大量水生动植物死亡。

其次,导致生物多样性的丧失。一个植物入侵种一旦在自然环境中生长起来,它就会替代一些已有的当地植物,这种极度侵袭将破坏大部分的原生植物。而这些植物是某些动物所赖以生养繁殖的食物。这个群落被一、两个入侵种占领之后,很多动物也将随它们的寄主植物一起被替代,这些被替代的物种中可能有当地珍稀的动植物,最后导致生态系统单一和退化,改变或破坏当地的自然景观。

第三,生物入侵导致对火灾和虫害的控制和抵抗能力降低,生态灾害频繁爆发,对农林业造成严重损害。近年来,豚草、紫茎泽兰、飞机草、薇甘菊、大米草等肆意蔓延,已到了难以控制的局面。

应肯定的是,近年来我国的环境保护已取得了显著成效,部分地区的生态恶化趁势得到初步控制,野生动植物种群数量稳中有升。但是我们更要清醒地看到,我国生态灾害频繁,水质性缺水、水土流失等问题仍很严重,生物多样性持续遭到破坏。在生态环境形势十分严峻的新形势面前,如果不建立外来有害生物入侵的有效的防治体系,势必制约我国经济社会的可持续发展,统筹人与自然和谐发展、建设资源节约型和生态保护型社会将无从谈起。

(三)防范外来生物入侵需要打持久战。

随着全球经济一体化进程的加快,我国与世界各地日益频繁的经贸交流和旅游往来,无疑是外来有害生物入侵风险增加的客观原因。自20纪80年代以来,随着外来入侵动植物危害日益猖獗,各国加强了检验检疫工作。已有资料表明,货物的进出口是外来物种进人中国的重要渠道。③尤其是我国粮食进口的国别多、渠道广、品种杂、数量大,带来有害杂草籽的几率相对较高。早在1998年大连、青岛、上海、张家港、南京、广州等12个口岸就截获了547种和5个变种的杂草。多年来,全国各口岸共截获各类动植物疫情16692批次。④大量的截获说明我们面临的形势十分严峻,严防外来有害生物入侵、保护生态环境任重而道远。

外来生物入侵导致对本土生物物种与生态系统的破坏,进而对经济发展、社会文化的发展以及生态环境都会带来巨大影响。针对这一问题,国内外学者都应着力于从立法角度出发,制定相关法律规范,以法律手段规制人们的行为。

二、我国防治外来生物入侵的立法现状

(一)立法未形成体系化。

我国防治外来生物入侵的立法很分散,如《进出境动植物检疫法》及实施条例,涉及动物传染病、寄生虫病和植物危险性病、虫、杂草以及其它有害生物;《国境卫生检疫法》及实施细则针对传染病害;《植物检疫条例》、农业实施细则和林业实施细则规制对象是危害植物的危险性病、虫、杂草;《动物防疫法》针对动物传染病、寄生虫病;《家畜家禽防疫条例》及实施细则调整家畜家禽(统称畜禽)传染病(包括寄生虫病);《陆生野生动物保护实施条例》对引进野生动物进行驯养繁殖的,应当采取适当措施,防范其逃至野外;需要将其放生于野外的,放生单位需经科学论证,报国务院林业行政主管部门或者其授权的单位批准;《国家海洋环境保护法》引进海洋动植物,应当进行科学论证,避免对海洋生态造成破坏。

这些法律法规在防治外来生物入侵上起到了一定的积极作用,但是面对生物入侵日益严峻的形势,较为分散的立法已无法满足防治生物入侵的迫切现状。表现为立法等级多样化,形式上有法律、条例,法律法规之间没有主次之分;管理有交叉,也存在立法空白,没有形成防治外来生物入侵的法律体系。

(二)法律规定不全面。

我国防治外来生物入侵虽然己经有多部法律法规在起作用,但是各部法的规定不全面。如内陆水域水生态环境没有防治外来生物的规定,包括入侵的动植物以及水环境方面的规定。比如举世瞩目的南水北调工程,其中东线工程分两线,输水线路长1857公里;中线工程输水总干线全长1267公里;西线工程,全长1072.1公里。工程输水线路长,连通的江河湖泊众多,但是南水北调工程进行的环境评价以及所考虑的生态问题中没有提到河流中水生物的南北转移问题,更没提到由于水环境的改变会不会导致南北水域生物的变化问题。

现行法律法规中对于防治外来生物都没有建立起防御体系,导致有意或无意引进物种时论证不到位,存在隐患或风险。没有建立起科学的决策程序、决策的科学依据,以及事后惩罚机制。

三、和谐环境呼唤外来生物入侵立法

为了贯彻落实党中央关于构建社会主义和谐社会的战略部署,我国需要制定外来生物入侵法,对外来入侵生物系统的、全面的加以防治。同时也督促各级检验检疫部门提高打击外来生物入侵门槛,真正做到保护自然,修复自然,维护自然生态系统的平衡的作用。笔者认为本法主要包含以下内容:

(一)加强监控网络建设,建立联合协调机制。

出入境检验检疫部门应该重视对境外有害生物的发生、流行情况的跟踪、收集、分析、预测和对国内有害生物的监测、调查及环境影响评价,建立国际组织和各国检疫法规、标准和进境检验检疫要求数据库等,通过健全监控网络的监控资料,评价可能入侵物种带来的生态危害,及时调整我国的检验检疫对策。同时,要建立农林、环保、科研等多部门协调机制,各司其责,协调联动,加强对危害严重外来生物的监测,及时发现、及早控制。

(二)加强宣传,提高全民的防范意识。

防范外来生物入侵应该引起全社会、全体公民的高度重视。然而,我国公众对有害入侵物种的防治知识明显不足,比如在进境旅客携带物中,屡屡截获国家禁止进境物品。为此,必须加大宣传力度,通过新闻媒体、口岸宣传板报、电脑触摸屏、检验检疫信息网和召开企业座谈会、逐一监管等进行形式多样的宣传、教育,不断提高公众生态保护意识,实现生态资源的良性循环。

(三)建立科学的查验监管机制。

口岸检验检疫部门应加强出入境查验设施和检疫隔离场、圃等的建设,要加强进境物种、生物制品、农产品,特别是引进动植物的查验监管制度的建设,加强对进境货物木质包装、旅客携带物、邮寄物、船舶压舱水的查验监管和无害化处理,加强检疫的分类管理和过程监管,建立科学的查验监管机制,加强查验,规范监管,堵住源头,做到既确保工作质量,又提高通关速度。

(四)建立健全风险预警和应急反应机制。

检验检疫部门应制定外来动植物疫情报告规程,完善重大紧急疫情报告制度,要根据有害生物发生、流行及截获情况,定期、不定期进行疫情分析,对于从进境货物中截获的重大紧急疫情实施实时上报制度,以便质检总局及时、高效地发布预警通报,并采取严格检疫处理,如限定入境口岸、限制入境、禁止进境等措施;制定并完善有效控制重大外来有害生物的应急预案等。

(五)明晰责任和费用承担问题。

按照“谁受益、谁补偿,谁破坏、谁恢复“的原则,建立完备的生态效益补偿制度,法律应明确规定引入者所必须承担的相应的清除和经济赔偿责任,其中包括进行危险性评估、实验、监测和治理的义务。同时国家行政主管部门通过立法对引种不当的责任机构或人员,予以经济处罚。责任人应向受害者支付补偿费,或受害者可以依法申请国家赔偿。

由于外来生物入侵所造成的经济损失往往极为严重,而预防、清除或控制此种危害,维护现有的生物安全所需要的费用,更是责任人难以承受的天文数字,所以笔者认为应建立风险分担机制,规定进口单位需要购买责任保险,以将经济风险转移给商业保险公司或社会保险机构。另外国家和地方政府也必须将控制外来生物入侵作为生态保护的措施之一纳入财政预算,建立相应的基金。

最后,笔者认为在立法中应明确规定鼓励使用当地生物,外来生物仅在安全和必要的前提下,才能考虑是否引入。

防范外来生物入侵是一项长期和艰巨的任务,中国的外来生物入侵立法工作到了刻不容缓的地步。笔者希望通过制定相关立法,能够对当前较为混乱的打击外来生物入侵的工作真正起到调整作用,成为指引环境保护、社会和谐发展的一盏明灯。

基金项目:2009年山东省软科学研究计划项目《山东外来生物入侵与防控对策研究》(2009RKB149);山东科技大学2008年科学研究“春蕾计划”指导性计划项目《防止外来生物入侵法律适用研究》(2008BZC090)。

(作者:山东科技大学文法学院法学系讲师)

注释:

① 王艺.跨国界环境损害国家责任——外来物种入侵承责问题研究.北方法学,2008年3期.

② 附录1:我国外来入侵种一些相关的经济损失和防治费用. http://www.wwfchina.org/csis/etf/appendix1.htm.

③ 中国环境与发展国际合作委员会——第三届第一次会议材料,2005年10月,http://www.wwfchina.org/csis/etf/annual-2002.htm.

④ 中国入侵物种综述,解焱等.2009-10-31,http://www.hlbesfz.com/html/synthesize/chnspecies/488.html.