环境影响评价制度的法经济学分析

冯佳斌

摘 要 环境影响评价制度的法经济学分析实为必要,而成本绩效分析又是法经济学研究中最为重要的一种分析方式。在确定了成本绩效分析的衡量标准后分析发现,外部性内部化、控制环境风险对制度成本具有重要影响。根据《环境影响评价法》带来的适用范围的扩大、法律责任的完善、公众参与的设置灯合理性变化对制度绩效提高了制度绩效,并据此得出了目前环境影响评价制度的成本正在下降,绩效显著上升以及制度依然有合理优化空间和利益增进潜力的结论。

关键词 环境影响评价制度 法经济学 成本 绩效

中图分类号:D912.6文献标识码:A

环境影响评价是指对规划和建设项目实施后可能造成的环境影响进行分析、预测和评估,提出预防或者减轻不良环境影响的对策和措施,进行跟踪监测的方法与制度。它是我国环境法律体系中不可或缺的重要制度。以往的制度分析过分侧重于法理的剖析,而今对该制度进行法经济学分析可以发现制度合理化的新途径,帮助我们更深入地认识该制度。

一、成本绩效分析的衡量标准

衡量标准包括抽象衡量标准和具体衡量标准。环境影响评价制度的抽象衡量标准是指如何评价一个制度的优劣所应当持有的客观标准,即能否尽可能地影响制度成本,提高制度绩效。环境影响评价制度的具体衡量标准是指如何确定和评价制度成本和制度绩效的降低与提高,主要包括环境利益和经济利益两部分。环境利益指由良好的生态环境所带来的,对人体健康起到促进作用的好处以及生态环境本身所蕴含的各种价值,它承载着自然界的变化以及此种变化所带来的对人与自然的各种利益。环境利益标准是首要的,但不是唯一的,在关注环境利益的同时,还必须关注人类的现实利益即经济利益。

在衡量标准中需要进行细致界定主要有制度成本、制度绩效等。本文主要讨论个人成本和社会成本。个人成本是指由个人承担并支付的,相对社会成本而言更容易计算的费用。社会成本是某一法律制度实施过程中全社会的总支出,包括由社会和负外部性承担者所分担的费用。关于制度成本,它主要包括个人收益和社会收益。个人收益是个人获得的,比较容易计算的福利和收入。社会收益是某一种法律制度实施过程中全社会的福利和收入的总和,包括由社会和正外部性承担者所分获的福利和收入。

二、影响制度成本的因素

(一)外部性内部化。

外部性是一个人或一些人没有全部承担他的行动引起的成本或收益时,反过来说,有人承担了他人行动引起的收获或收益时,就存在外部性。就环境污染和资源破坏的负外部性而言,环境资源的开发、利用者没有承担污染和破坏的不良后果,而该后果由社会其他成员甚至是整个社会承担着。法律制度作为一种非市场的手段是消除外部性的一个最为基本的方法,它通过对市场机制予以矫正,减少或尽量消除外部性的出现的概率和比重,努力使得“个人收益率不断接近社会收益率。” 环境影响评价制度的作用机制与众不同,它是一种预断性的评价,因而要求更高,时间更早,即在尚未有相关建设项目和规划存在的前提下以科学、客观、综合之调查、预测、分析及评定,要求相关单位事先支付出一定成本,降低环境污染和资源破坏的可能性,从而实现外部性内部化。在以上环境影响评价制度对制度成本的影响过程中,一方面环境污染者或者资源破坏者的个人成本提高了,制度成本也相应地提高。另一方面,随着环境污染和资源破坏预防措施、方案的制定,环境问题的威胁在很大程度上被消除,社会成本极大地降低,制度成本也相应地降低。

(二)控制环境风险。

市场失灵会导致市场机制无法充分发挥作用,企业无法以政策动态和环境信息为依据进行决策以及民众对政府决策的理解形成误区,决策过程所要涉及到的许多外生变量是随机的。信息的这种状态可以通过风险大小或者“风险值” 来衡量。环境风险是风险的一种。一种行之有效的解决方法就是实施环境影响评价制度。首先,环境影响评价制度本身就是一种贯彻风险预防原则的法律制度,能直接地控制交易风险。其次,通过环境影响评价制度,交易主体可以推定交易的安全与否,间接地控制交易风险包括环境风险。在以上环境影响评价制度对制度成本的影响过程中,接受环境影响评价制度的交易主体的个人成本有一个提高的过程,因为实施环境影响评价制度需要有大量人力、物力、财力的投入,并都是实施环境影响评价的必要开支。另一方面,与外部性内部化对社会成本的影响一样,控制环境风险也会使得社会免受不期地环境损害,社会成本降低,制度成本也相应地呈现下降趋势。

三、影响制度绩效的因素

(一)适用范围的扩大。

环境影响评价制度的直接目的是确保对环境有影响的建设项目和规划能有效地执行环境保护政策,它是贯彻预防为主方针、控制新污染源产生的有效的制度,同时它又是行政管理性的管理手段,强迫政府和企业在作出决策时考虑生态环境因素,使决策更加科学和全面。良好的生态环境带来的社会收益因此得到不断提升。根据行为经济学的厌恶损失偏见理论 ,人们心里总是想将损失尽可能地降到最低,即在具有同样效用的确定性收益和风险性收益中,人们都会选择确定性收益。人们对环境可能造成影响进行分析、预测和评估后明确了其效益和风险,会以更坚定的信念进行交易活动,而不会举棋不定,犹豫不决,坐失良机。对于政府来说,扩大适用范围有助于提高政府决策的科学与合理,也会对社会收益有所增加。

(二)法律责任的完善。

激励的方式有两种,一种是规定具有奖励内容的法律规范。另一种是规定具有惩罚内容的法律规范。交易主体是理性的经济人,所以他必然要考虑到法律对于奖惩制度的问题,将奖励加入个人收益中,将惩罚加入到个人成本中,再经过比较才能得出正确的决策依据。而一个有效的法律制度要表现出较强的激励功能就应该引导交易主体去将其活动在法律规定的范围内活动,同时满足守法成本较小这一条件。环境影响评价制度中有关于法律责任的规定,并在环境影响评价制度的变迁过程中,法律责任不断加重。法律责任使得个人违法成本不断提高,相应地减少了交易主体违法的概率,个人收益被处罚所没收的机会也相应减少。另一方面因为违法机会的降低,社会利益得到良好的维护,社会成本也不断下降。

(三)公众参与的设置。

公众参与制度是环境民主原则的具体表现,它使得共同意志输入决策过程,形成有效的制衡,体现了民主的要求。用法经济学的语言表达,就是民主和表达自由使环境影响评价制度提高了社会收益和个人收益。另外,引进公众参与,对开发单位或决策者而言,具有广纳资讯以及集思广益的功能。透过适当的公众参与,可以及早发觉问题、厘清问题的深度与广度,并能掌握社区的关切点,以谋求及早因应,避免于决策末端才发觉问题,陷入进退两难之境,徒然浪费资源。 环境影响评价的公众参与机制能在立法上确保公众环境信息渠道的畅通,促进公众更广泛地参与有关环境问题决策,实现公众对环境利益和经济利益标准实现情况的监督。环境影响评价制度法取得的良好绩效与公众的积极参与是分不开的。

四、分析结论

经过上述分析可以得出结论:目前环境影响评价制度的成本正在下降,绩效显著上升。但是制度依然有合理优化的空间和利益增进的潜力。原因如下:第一,外部性内部化在实践过程中还有进一步深入的可能。第二,环境风险的控制空间和环境影响评价制度的适用范围还有待进一步的扩大,应当将战略环境影响评价或逐步将针对政策的环境影响评价纳入其中,这同时也是强化对行政权控制的内在要求。第三,法律责任尚有完善的余地,能进一步强化经济激励的效果。第四,公众参与机制不完善也表明对制度绩效仍有提升空间,包括公众参与环境影响评价的意识薄弱、参与积极性不高、参与工作未深入群众等不足。□

(作者:华东政法大学2008级环境与资源保护法专业硕士研究生,研究方向:环境与资源保护法)

注释:

诺斯.制度、制度变迁与经济绩效.中译本.上海三联书店,1994.36.

周林彬.法律经济学论纲.北京大学出版社,1998.129.

魏建,周林彬.法经济学.中国人民大学出版社.2008.53.

叶俊荣.环境政策与法律.月旦出版有限公司.1993.201.