从“河长制”的有益经验看我国环境问责制的完善

聂 菏 邵美玲

摘 要:“河长制”是我国地方上对环境问责制的新探索,自其实施以来,有关地方治水的积极性大大提高,水污染得到了有效遏制,获得了较好的环境绩效。“河长制”的有益经验可为我国环境问责制的完善提供了好的思路。

关键词:河长制 环境问责 政府环境责任

中图分类号: D630文献标识码:A

一、 我国环境行政问责制的新探索——河长制

我国《环境保护法》第十六条规定“地方各级人民政府,应当对本辖区的环境质量负责,采取措施改善环境质量”。这是对政府环境责任的明确规定,类似的规定在环境保护各行业领域的法律法规中也普遍存在,但从实践来看,许多地方政府执行环保法律法规、履行环保职责打了折扣。政府的环境责任不可规避,进行环境问责理所当然,然而在环境问责上,多年以来一直波澜不惊。2006年,监察部和环保局联合出台了我国第一部关于环境保护违法违纪责任追究和处分方面的专门规章制度——《环境保护违法违纪行为处分暂行规定》,彰显了国家落实政府环保责任,狠抓环保工作的决心。紧接着,2007年“河长制”异军突起,从此,对环境问责制的热议不绝于耳。

“河长制”是我国地方上对环境问责制的新探索,由江苏省无锡市首创,它是在太湖蓝藻暴发后,无锡市委、市政府针对的是无锡市水污染严重、河道长时间没有清淤整治、企业违法排污、农业面源污染严重等现象而采取的举措。所谓“河长制”,即由各级党政主要负责人担任“河长”,负责辖区内河流的污染治理。“河长”不是目前行政序列中的官职,它只是一个“虚衔”。“河长制”的实质就是针对个人的行政问责制,是环境问责制的新探索。它将治理水污染、保护水环境的责任落实到具体的责任人,实现了不仅对单位问责,而且也对个人问责,以改变责任模糊,难于追究的现状。自江苏省开“河长制”之先河后,云南、河南、河北、湖北、辽宁、山东等地也纷纷效仿。“河长制”传达了地方政府重视环保、强化责任的鲜明态度。

二、 “河长制”的有益经验

自河长制实施以来,有关地方治水积极性大大提高,水污染得到了有效遏制,获得了较好的环境绩效。它作为我国环境问责制的一次创新性探索,有其独到的制度设计经验。

(一)建立了“责任人问责制度”,环保责任具体落实到人。

我国的环保基本法《环境保护法》,以及其他各行业的绝大多数法律法规对政府环境责任的规定笼统且没有将责任落实到人,这成为环境问责机制运行不畅的最主要的原因之一。“河长制”完善了水污染防治工作领导体制,将水污染防治工作责任具体落实到了地方各级党政机关主要负责人的头上。从现有组织架构来看,纵向从省委书记、省长开始,到市委书记、市长、区委书记、区长,镇党委书记、镇长,再到村支部书记、村委主任,大大小小担任全

省或全市各级“河长”近几千名;横向从省委、省政府开始,发改、经贸、财政、规划、建设等12个部门都各有分工、各具职责,谁都不能在水环境治理上缺位,使治水网络密而不漏,任何一个环节上都有部门和专人负责。可谓责任明确,为有效的监督检查和绩效考核打下了基础,为对政府及其相关责任人的环境责任的有效问责提供了保障。

(二)建立了环境绩效考核评价制度。

2008年新修订的《水污染防治法》规定了水污染防治考核评价制度,第五条规定“国家实行水环境保护目标责任制和考核评价制度,将水环境保护目标完成情况作为对地方人民政府及其负责人考核评价的内容。” 各地的“河长制”将这一制度进行了细化,创建了各自的考核方式。例如:实行将市委、市政府领导与断面水质情况挂钩的办法进行考核,实施百分考核等,这些具体的有可操作性的考核制度将环境监测部门的环境监测与政府责任人的环境绩效考核评价紧密结合,考核结果科学性强、可靠性高。这种长期性的、经常性的水污染防治绩效的监督评估制度,为政府及其相关负责人的环境责任追究提供了可靠的依据,并且也使得官员能及时发现和纠正日常工作中的偏差,更好地履行环保职责。

(三)设立了“河长制”管理保证金专户,建立了管理保证金制度。

例如:在无锡市惠山区,每个“河长”要按每条河道个人缴纳3000元保证金的要求上缴保证金到区“河长制”管理保证金专户,同时,区财政划拨配套资金,充实到专户。专户资金用于对“河长制”管理工作的开展、推进及奖惩。根据“河长制”管理最终考核结果,以“水质好转、水质维持现状、水质恶化”等综合指数作为评判标准,分别做出全额返还保证金并按缴纳保证金额度的100%进行奖励、全额返还保证金、全额扣除保证金的奖惩。“管理保证金制度”使环保绩效不但与官员的行政职位挂钩,而且还涉及经济利益,有奖有罚,可以有效地刺激官员们的环保积极性。

三、 我国环境问责制的完善

“河长制”这一仅适用于水污染防治领域的问责制度的设计和实施经验,亦折射出我国整个环境问责制的亟待完善之处。因此,“河长制”将由“地方”到“全国”,由下到上的方式影响我国环境问责制的发展,我国环境问责制可以借鉴“河长制”的有益经验,做出如下完善:

(一)推广适用“责任人问责制度”。

我国环境污染长期得不到有效治理,政府的环境职责履行不力是其中的重要原因甚至主要原因。正如当问及环保困局之根本何在?国家环保部副部长潘岳所认为的:“……但其中最根本的,当属我们的官员考核制度。‘官的问题解决了,就什么都解决了!”蔡守秋教授也指出“我国环境立法只有改变‘重政府环境保护行政主管部门的环境责任,轻政府负责人的环境责任的作法,坚持‘统一和兼顾政府环境保护行政主管部门的环境责任和政府负责人的环境责任的立场,建立健全政府负责人特别是省长、市长、县长等对本辖区的环境质量和环境保护负责的责任制度,才能提高我国环境法律的有效性和实施效力。” 因此,“责任人问责制度”表征了环境问责制的完善方向,那就是要明确责任到个人,改变那种泛谈政府责任的现状,解决‘官的问题。可以从河长制经验出发,将这种责任人问责制度扩充应于环保其他领域:不但要适用于水污染防治领域也要适用于其他污染防治领域,不但要适用于污染防治领域也要适用于自然资源保护领域,明确责任到人,严格问责,让官员们意识到环境责任的重要性,转变他们“重政府经济责任,轻政府环境责任” 的片面观。

(二)建立科学有效的环境绩效考核评价制度。

政府环境绩效考核评价是政府环境责任追究的基础和前提。如果此项制度不到位,对什么样的环境状况要负责,要负什么样的责,没有量化的标准,问责过程中人为因素的影响就会增加,问责的随意性就会很大。因而,实行“河长制”的地方建立环境绩效评估考核制度作为“责任人问责制度”的配套的做法是值得其他环保领域借鉴的。笔者认为计分考核的方式是一个较好的方法。实践中,国家环保局对全国各省级环保部门监察工作的考核就是用的计分考核的方法。国家环境保护总局于2007年11月6日印发了《环境监察工作年度考核办法》(试行),并配套印发了《环境监察工作年度考核计分细则》(试行) 适用于国家环保总局对各省级环保部门环境监察工作的年度考核,确立了具体的计分考核方式,详细列明了考核指标、各指标对应的分值及考核标准,并对是否达到标准的情况分别规定了得分和扣分的细则,可操作性很强。尽管这个制度是针对环境监察工作的评估,但是对政府官员环境工作考核评价制度的建立不失为一个有益的借鉴。对政府官员环境工作绩效的考核评估,可以参考上述规定,建立地方各级自我计分测评与上级环保部门已经监察部门考评相结合的方式,由各级政府对各责任人自我计分测评,然后定期上报,最终评估为优秀、良好、合格不合格几个等级,并将结果与责任明确结合起来。另外,应将考核评价制度与《环境保护违法违纪行为处分暂行规定》中责任范围相结合,完善和深化全过程、各环节的考核评价。总而言之,要抓紧建立和完善绩效评价制度,让绩效评价真正的制度化、科学化、专业化,提升考核评价的科学性、可信性、高效性、公平性,把问效与问责有效的结合起来。

(三)推寻责任方式的多样化。

除了一般的行政处分方式以外,经济责任一个很好的补充,因为一般的行政处分方式都是而且只能是一种单纯的“处罚”方式,只具有威慑作用,而经济责任形式更加灵活,不仅有罚而且还可以有赏,对官员的落实环保政策和措施的积极性有很大的鼓舞作用。另一方面,经济责任不仅可以作为对官员渎职或者违法的惩罚,罚款所得也可以专门用于环保治理,可谓一举两得。河长制中采取的“河长制”管理保证金制度是一个很好的借鉴。

(四)建立跟踪监督追究制度。

跟踪监督追究制度的缺位是“河长制”的一个不足之处,也是我国环境问责制的不足。环境问题具有累积性和滞后性的特点,很多时候环境问题要经过较长时间才爆发出来,现实中会出现等到环境问题出现时,负有直接领导责任的原任领导已经调任或者离任的情况。如若按照现行的责任追究制度,只是追究在任的人员的责任,那么原来的在任人员的责任就得不到追究,而且新的在任责任人有可能会成为“替罪羊”。而且,应当明确的是,环境问责制的目的不在于责任追究,责任追究只是一种手段,最终的目的在于督促官员切实履行职责,强化政府的良性运作。跟踪监督制度的缺乏就会引发一些公务人员的不利于环境的短期行为和规避责任的侥幸心理,不利于环保职责的在日常工作中得到长效的履行。因此应建立跟踪监督制度,官员在当任时所造成的环境责任仍将受到跟踪追究,不论其升降调任,无论间隔的时间长短,对官员的责任一问到底。

(作者:武汉大学环境与资源保护法学专业2008级硕士生)

注释:

蔡守秋.论政府环境责任的缺陷与健全.河北法学, 2008 (3):21.

参考文献:

[1]周亚越.行政问责制研究.中国检察出版社,2006.

[2]蔡守秋.论政府环境责任的缺陷与健全.河北法学, 2008 (3).

[3]张建伟.完善政府环境责任的若干思考.河北法学, 2008(3).

[4]范俊荣.浅析我国的环境问责制.环境科学与技术,2009(6).

[5]韩兆柱.责任政府与政府问责制.中国行政管理,2007(2).