检警关系的重构与公诉预查制度的构建

余才忠 陈慧芳

刑事诉讼法修改后,庭审方式发生了重大变革,相对弱化了法官在庭审活动中的调查权,强化了控辩双方的对抗性,这些对于同处于控诉一方的公安机关、检察机关公诉部门都带来了前所未有的挑战。

但长期以来,在侦查中心主义的模式下,公安机关所收集的证据往往不能达到庭审证案的要求。近年来,刑事案件退查率居高不下,补充侦查现象普遍,但由于补充侦查制度固有的缺陷使得补充侦查往往流于形式,同时还丧失了取证的最佳时机,效果难尽人意。公安机关的退查不积极,退查效果差,影响案件质量的问题长期存在。

为保证全面、客观、准确、及时地收集、固定证据,确保有效地指控犯罪,笔者认为建立公诉预查制度,由公诉部门在案件批捕后即提前介入审查案卷材料,提出退查意见,把事后的、静态的监督转化为同步的、动态的引导,不失为一种有益的尝试。

一、公诉预查制度概述

(一)公诉预查的内涵

公诉预查,虽然在检察司法实践中,有不少检察院已进行了小范围的探索,但目前并没有一个统一的定义。笔者认为所谓公诉预查,应当是指检察机关公诉部门在犯罪嫌疑人被批准逮捕后,即对案件材料进行预先书面审查,按照审查起诉的证据标准,提出继续侦查的意见,列明需要补充的证据,从而指导公安机关准确全面收集和固定证据,并对侦查活动的合法性进行同步监督的法律监督活动。而公诉预查制度,则是指对这种法律监督活动进行全面规范所形成的科学的、可操作的工作机制。

在我国,检察引导侦查概念的提出,最早是在2000年8月高检院召开的“全国检察机关公诉改革会议”。会议根据公诉改革要“在公正和效率间找一个最佳结合点”,以实现办案效率和办案质量共同提高的要求,提出了“进一步完善主诉检察官办案责任制”等八项改革措施,其中一项措施就是建立与公安机关加强工作联系的新机制,目的是通过加强侦查工作和起诉工作的联系,在一定程度上实现公诉工作引导侦查工作,使证据依法得到巩固,力争做到追诉有力、“弹无虚发”。①同年9月,在全国检察机关第一次侦查监督工作会议上,最高人民检察院最初提出了“依法引导侦查取证”的工作思路。所谓引导侦查取证,“是指为了提高刑事案件的办案质量,及时、全面、合法地获取指控犯罪所必需的证据,检察机关采取法律规定的诉讼手段,加强与侦查机关的配合,促使侦查机关准确全面地收集和保全指控犯罪所需的证据,保证侦查活动的依法进行。”②由此,“检察引导侦查”、“公诉引导侦查”等概念不断在理论界和检察工作实践中不断为人们所知晓,检察引导侦查工作机制也在逐渐深入的探索中不断完善。可以说检察引导侦查工作,贯穿于检察机关所能够接触到的各个诉讼阶段,在审查批捕阶段,检察机关的侦查监督部门可以出具“继续退查意见”,指导侦查机关继续侦查;审查起诉阶段,检察机关公诉部门可以将案件退回补充侦查,并出具“退查提纲”,列明需要公安机关补充完善的证据;甚至是案件尚在侦破阶段,检察机关也可以根据案件需要,提前介入侦查工作,引导侦查取证。而案件批捕后、案卷移交公安机关之前,开辟专门的阶段,由公诉部门进行预先审查的公诉预查,也应当属于“检察引导侦查”的范围。

二、公诉预查的基础

“法无授权不得为”,可见合法性是公共权力存在的基础。因此,对于公诉预查权利理论基础的探析极其重要,如果难以在现行的法律框架内找到相关的依据,则权力的行使就变成了无源之水、无本之木,最终使公诉预查这一机制变得名不正而言不顺。笔者将从法理基础、法律依据和权力来源三个方面分析、探讨这一问题。

(一)法理基础

建立公诉预查制度是适应现代诉讼制度和控辩式庭审方式的必然要求。刑诉法修改后,庭审方式发生了重大变革,弱化了法官在庭审中的调查权,强化了控辩双方的对抗性,我国庭审方式更加趋向于控辩式庭审方式,而这正是现代诉讼制度的要求。现代诉讼的职能,大家公认的是控诉职能、辩护职能和审判职能,强调的是控诉和辩护的平衡,强调的是审判职能的中立和公正。在现代诉讼中,公安机关与检察机关行使的实际上都是控诉职能,都是为了能够更有效地追诉犯罪。起诉职能是重要的,它是龙头,侦查职能是次要的,处于从属地位。

在控辩式庭审方式中,由于控辩双方的对抗性加强公诉人在庭上的举证难度和举证责任进一步加大,在公诉人在出庭支持公诉中,对证据的运用等方面提出了更大的挑战,对案件侦查质量也提出了更高的要求。而作为公诉环节的证据源于侦查环节,一旦法庭认定证据不足而作出无罪判决,既否定了公诉部门的指控,更否定了公安机关的侦查工作。从这种角度来说,侦查实际上是为起诉职能服务的,那么,为了更有效地追诉犯罪,建立公诉预查制度,公诉部门提前介入侦查,从指控犯罪的角度,从公安机关收集证据开始,对侦查活动进行适当的引导和监督,是符合现代诉讼制度、符合控辩式庭审方式的要求的。

(二)法律依据:“分工负责、相互配合、相互制约原则”

虽然,现行法律中,还不到关于实行公诉预查制度的具体而完整的规定,但《宪法》第一百三十五条规定:人民法院、人民检察院和公安机关办理刑事案件,应当分工负责,互相配合,互相制约,以保证准确有效地执行法律。《刑事诉讼法》第七条规定:人民法院、人民检察院和公安机关进行刑事诉讼,应当分工负责,互相配合,互相制约,以保证准确有效地执行法律。这一贯穿于刑事诉讼活动的原则,说明检察机关与公安机关在追诉犯罪行为过程中,在追诉犯罪这个任务上,具有一致性,应当相互配合,而公诉部门在案件批捕后,即对案件材料进行预查,提出继续侦查的意见,引导公安机关全面、准确收集和固定证据,确保案件诉得出、判得了,正是相互配合原则在司法实践中的具体体现。

(三)权利来源:法律监督权

公诉预查的权利来源应当是法律监督权。公诉预查的审查内容,虽然应以指导公安机关取证为主,但也应当包含监督公安机关合法取证的内容,无论是侦查监督说还是公诉权说,都不能准确的涵盖公诉预查的全部内容。而法律监督权是对宪法赋予检察机关权利的高度概括。我国《宪法》第129条和《刑事诉讼法》第7条的规定,检察机关是国家法律监督机关,有权对刑事诉讼实行法律监督。只有宪法赋予检察机关的这种法律监督权的范围才能涵盖检察机关执法活动的全部,才能既包括实体的监督,也包括程序的监督。

三、公诉预查制度的价值分析

公诉预查在目前还属于新生事物,但是对于改善我国警检关系,提高侦查起诉效率,确保案件质量,实现公正与效率的有机结合,有着不可或缺的重要价值。

(一)符合我国警检关系现状

由于公诉预查是检察机关公诉部门对公安机关侦查活动的引导,则必然涉及到警检关系的问题。我国现行的警检关系,是一种“分工负责、相互配合、相互制约“的关系。不同于英美法系的警检分立模式,我国的警检关系强调警检的相互配合,共同承担起控诉犯罪的职能,某种程度上公安机关也能够制约检察机关;也不同于大陆法系的警检一体模式,检察机关对公安机关并没有侦查指挥权,有的仅仅是侦查监督权,这种权利某种程度上说,仅仅是建议性质的,并不具有法律上的强制性。虽然从长远看,笔者更倾向于警检关系向“一体化”的方向发展,但在目前体制下实现“检警一体化”还有难度。在这样的情况下,实行公诉预查,在案件批捕后,由检察机关公诉部门对案卷材料进行审查,站在公诉的角度,就应当收集哪些证据以及如何收集证据提出更好的建议,正是一种可行的做法。

(二)符合效率的要求

效率是诉讼活动追求的目标。由于证据容易灭失,很多证据在经过侦查、审查起诉、一退、二退,大都历时4-7个月,时过境迁,很多重要证据已经取证困难,甚至已经灭失、不可复得,最后案件因证据不充分,或是撤案或是存疑不起诉,或是审判机关对被告人做了较轻的判决,不仅增加了诉讼成本,也不利于打击犯罪。实行公诉预查制度,公诉部门的检察官可以在案件批捕后,立即对案卷材料进行审查,列出提公诉所需的相关证据,可以有效避免因人为失误取证不及时的情况,有利于抓住战机,查明案情,改事后监督为事先监督,对提高办案效率、打击犯罪、维护稳定具有积极意义。

(三)符合公正的要求

公正是司法的终极追求。而证据是实现公正判决的根本和基础,也是整个刑事案件的根本,是能够实现公正判决的关键所在。基于此,往往犯罪嫌疑人的行为定性和应受刑罚在公安的侦察阶段就已经决定了。公安的刑侦阶段对于犯罪嫌疑人最后的处罚是至关重要的一个时期。在这个时期内,如何能让公安的搜集证据行为客观公正,既做到打击犯罪,又最大程度上保障犯罪嫌疑人的人权。这就需要检察机关在公诉预查过程中切实行使检察机关的监督权。在这个最关键的阶段对公安的侦查工作进行监督和把关。最大程度上保障案件的公正处理。

四、检察公诉预查的程序构建

公诉预查,作为一种新生事物,必须建立一套工作机制予以规范,才能更好的发挥其功能。笔者认为,应当从以下几个方面进行规范。

(一)公诉预查的案件范围和介入时间

1.介入的案件范围。引导侦查属于公诉阶段行使法律监督职能的表现,按说不应有案件范围的限制,但是,由于检察机关公诉部门人力、财力有限,每起案件均进入预查范围显然不具有可行性,同时对于案件事实简单、证据已经充分的案件,也没有预查的必要。

2.公诉预查介入的时间和期限。公诉预查,是公诉部门将原本属于审查起诉阶段的审查“关口前移”的产物,具体将关口前移到哪个位置更加合适呢?笔者认为应当是在“案件批捕后,由侦查监督部门直接将案件材料移送公诉部门”。在案件批捕前,“提前介入、引导侦查”主要应由侦查监督部门根据批捕的要求来进行。在案件批捕前,公安机关侦查行为主要围绕“抓获犯罪嫌疑人”进行,在犯罪嫌疑人被批捕后,侦查行为才围绕“收集和固定犯罪证据”来进行,此时正是公诉部门审查案卷材料、提出继续侦查意见的最佳时机。

(二)公诉预查机构的组成

公诉预查,在本质上来说,就是对侦查行为的监督和引导。由于公诉预查出具的续查意见,必定会对公安机关的侦查行为产生影响,笔者认为必须由经验丰富且办案水平较高的主诉检察官来担任公诉预查的承办人,对于特别重大、疑难、复杂的案件还可以由几名主诉检察官组成小组,共同审查,提出意见。

(三)公诉预查的方式

公诉预查以怎样的方式进行更能体现其价值?笔者认为公诉预查应当以书面审查为主、结合向侦查人员了解案情的方式进行。书面审查是检察机关审查案件的主要方式,不管是批捕阶段还是审查起诉阶段,检察机关审查的方式均以书面审查为主,公诉预查也不例外。通过现有的证据材料的书面审查,发现证据上的疑问和不足,列明需要补充的证据,提出继续侦查的方向。