国内外县域发展的回顾与展望

2009-06-22寇军

商场现代化 2009年16期

寇军

[摘要] 县域是我国行政区划的基本单元,县域经济在国民经济中占有十分重要的地位。通过对国内外县域发展历程的回顾及发展趋势的展望,分析了我国县域发展的问题所在,并通过国外尤其是发达国家县域发展的成功经验,为我国县域的规划与建设提供了借鉴。

[关键词] 县域发展县域经济县域规划

引言

县,作为我国行政管理和经济组织活动的一个相对完整的基本地域单位,是我国宏观经济与微观经济的结合部,是城乡经济、社会、物质建设交流的支撑点。县的这一特定地位,决定了县域空间具有上承城市,下启乡村,城乡聚结的特征。改革开放以来,乡镇企业异军突起,我国县域传统的城乡割裂发展局面逐步松动,以县城为中心,集镇为纽带,联结广大乡村,城乡协同发展的新经济、社会、网络正在形成。县域作为我国城乡交融最为明显、直接的一种地域空间,正处在一个迅速变动的时期。县域空间作为我国小城镇发展的主要载体,在国家“小城镇、大战略”的发展战略中肩负着剩余劳动力转移、乡镇企业集聚、农村稳定的重任,承接着拉动国民经济发展、推动城市化进程的使命。县域规划作为以县域空间要素优化配置、协调发展为内容的空间规划手段,在经济快速发展,城市化进程加快推动的社会经济发展背景下,如何抓好县域可持续发展的决策研究和社会实践,是非常重要和迫切的。

一、县域的概念及特征

1.县域的概念

县在历史上是我国行政区划设置的基本单位,是相对独立、相对完整的经济行政区域。作为国家行政管理相对完整的基本地域单元,县域直接面向乡村和微观社会经济实体,宏观特性和微观特性兼而有之,是经济、社会和物质建设的三位统一体[4,5]。我国的行政管理体制,除中央政府外,地方政府分为三级:省、县、乡人民政府。县处在行政管理链条的中间,起承上启下的作用,是很重要的一环。既承担着全面贯彻实施中共中央、国务院和省级党委、政府的责任,又负有从本县的实际情况出发,在创造性的执行中央和省的要求过程中,加快本县社会经济发展的责任。

2.县域的特征

(1)不完整性

由于县域狭小、地质地貌、气候、生态环境等自然地理环境较为单一,自然资源的数量及种类有限,县域本身所具有的各种物质资源、技术资源和人力资源不足以支持县域建康发展的需要,必须与其他区域进行资源的交流,才能生存和发展。另外,县域结构的不完整性还表现在其结构的层次较低上,其人力结构和经济结构都处于较低层次。

(2)不稳定性和超稳定性并存

虽然一些县域的经济、资源、环境、社会由于地理、交通的原因具有一定的封闭性,但县域地域狭小,抗冲击能力弱,稍加影响便会发生很大变化。另一方面,大部分县域的形成历史多则上千年,少则上百年,虽然外延和内涵不断变化,隶属关系不断调整,但大部分行政区划和边界变动不大,在县域内,风土人情、生活习惯、社会心理等都具有很强的融通性和一致性,形成带有区域性的历史文化背景。

(3)多样性

由于地理、自然条件、历史原因、县域之间差别巨大。从地理上分有山区县域、平原县域和半山区县域;从与所依附的城市分有近郊县域、远郊县域;从产业上分有以农业为主的县域,以畜牧业为主的县域,以加工业为主的县域等等。

(4)中间性

县域介于宏观和微观之间,既受宏观社会经济的控制,又管理所属县域中的各种社会、经济单元;县域是城市和农村的连接纽带,使县域成为农业经济和工业经济的结合部。

二、国内县域发展回顾

1.县域发展简况

据史书记载,县的建立起源于春秋。春秋时,“县”与“郡”同级,县的出现略早于郡。 “县”一般都设在经济发达、人口较多的地区;而“郡”则设立在周边比较落后的属地。战国中后期,由于“郡”的拓展与开发,人口逐渐增多,生产水平逐步提高。为了适应这种发展,又在“郡”内设若干县,从而逐渐完成了“郡”统县的地方行政辖区格局。

秦统一六国后,秦始皇进行了一系列卓有成效的改革。在统一文字、统一度量衡的同时,在政治体制上彻底改变世袭的封建制度、建立郡县制。县以下还有乡、里、亭等基层政权机构。晋朝时期,由于公元265年大封皇族二十七人为王,形成了晋朝内部的强大割据势力,最终出现了“八王之乱”。因此,郡县制在两晋时期是名存实亡。

唐代推行郡县制,是县建制的中盛时期。“安史之乱”后,兼用州郡名称,而以州为主,县隶属于州。由唐至宋,州日益盛行。元代,郡名被完全废除了。宋、元、明、清,又以府、州辖县,且县的隶属关系经常发生变化。

到了近代,县制及县的隶属关系没有发生大的变化。辛亥革命后,北洋政府取消了州、府等设置,行政区划为省、道、县三级,县隶属于道。1928年以后,国民政府对行政制度实行改革,行政区划为省、县二级制,县行政长官的设置一律采用“县长制”。

中华人民共和国成立后,我国地方行政区制度作了统一的、根本性的调整,县人民行使政权的机关为县人民代表大会和县人民政府,隶属于省、自治区、直辖市以及自治州或市。

综观历史,我国的县制经历了春秋、秦汉的初始时期,隋唐的中盛时期,以及清代的完善定局时期。自秦始皇普遍推行郡县制以来,不管其上属还是下属的名称、区划、地位等如何变化,县制始终保持不变。可见,县制的确立和发展是随着社会经济的发展而出现的,它的内在动力是生产关系的发展。随着奴隶制的崩溃和维持封建制的血缘纽带的解体,县也完成了由世袭采邑向统治者任命官吏直接管辖的转变。这充分说明县的重要性,县域的发展适应了经济和社会发展的需要。

2.县域发展的主要问题

我国县域的发展和建设,虽然取得了巨大的成就,对国家经济和社会事业的发展起到了很重要的作用,但在其建设和发展过程中,还存在不少制约问题,影响了县域的可持续发展。

(1)粗放型经济增长方式为主

由于长期受传统计划经济体制和粗放型经济增长方式的惯性影响,经济发展主要是高投入、高消耗、高速度、低产出、低质量、低效率的粗放型经济增长老路。这种经济发展的代价是使污染进一步加重,对县域的生态环境和经济持续发展带来了极为不利的影响,出现了经济总量不断增长而效益下降的趋势。

(2)缺乏科学的规划管理

我国的县域规划工作开始于50年代,初期的规划,具有地区国民经济发展规划的特点;大部分规划区是农业地区,规划中应用了许多农业区划的理论和方法,具有鲜明的农业区划的印记。80年代形成的规划模式面临经济体制改革和社会主义建设实践的挑战,由于受到技术力量、计划经济体制以及对县域发展内在规律认识的局限性等多方面的限制,规划较粗放,缺乏科学性的规划管理。

(3)基础设施不完善,环境质量下降

县域建设是各项设施综合发展的系统工程,但许多县域存在基础设施严重缺乏的现象。不少县域以马路当市场,交通与生活混杂;水、电、路等设施简陋;缺乏文化、娱乐、社交和休息场所,公建设施不配套;乱占农村耕地,破坏自然资源和生态环境;污水、垃圾、噪声等污染日益严重,环境面貌、环境质量日趋恶化。所有这些都严重制约了县域的可持续发展。

(4)缺乏文化内涵

县域建设是全方位的建设,不仅仅是经济,还包括社会、文化、环境等方面的建设。目前我国县域发展与建设的一大难题是质量不高,表现在县域环境质量差,从镇到村没有地方特色、缺乏文化内涵等。数以千计的城镇和乡村一幅“现代化”形象,原有的气息和风貌早已荡然无存。在县域开发与建设中为显新貌而盲目破坏原有的古老建筑,为发展经济而无视其悠久的历史与文化,独特的社会生活方式与人文景观,导致县域的不可持续发展。

(5)地区发展不平衡

我国幅员辽阔,人口众多,自然环境千差万别,地域经济发展极不平衡。受自然、交通、政治、历史、环境等诸多因素的影响,特别是与商品经济发展水平密切相关,县域发展呈现出地区不平衡的特点。首先是分布密度不平衡,其次是建设水平的差异。总的来看,西部建设水平低,中部稍高,东部沿海经济发达地区则是一片欣欣向荣的景象。

三、国外县域建设的经验与发展趋势

当今世界上大多数国家都在努力实现或者已经实现工业化和城市化,但重视广大农村地区,特别是城镇的建设与发展仍然是发达国家或发展中国家的普遍国策。由于社会生产力发展水平和产业结构的不同,各国在县域城镇及乡村建设上有不同的特点。

1.发达国家的县域城镇建设与发展

由于大城市的恶性膨胀,发达国家在城市化初、中期产生了许多难以解决的经济和社会矛盾。随着认识的不断深化、技术的不断发展、政策的不断完善,城镇建设日益受到重视,非都市连绵区的人口增长加快,出现了“逆城市化”现象。20世纪70年代以来,发达国家的城市化趋势是人口向郊区转移。因此发达国家把提高城镇生活质量,作为一种新的价值观念的体现。德国是高度工业化的国家,其农业人口和农业产值只占全国人口和产值的5%～6%。但是,德国的城镇规划与建设受到高度重视。其规划法规定,所有基层行政单位,包括村和城镇,都要根据经济和社会的发展要求制定自己的发展规划,包括土地利用规划和建设规划。其中特别强调各项基础设施的完善,努力在设施水平和就业机会上创造和城市等同的条件,使人们可以享受到各种现代化的设施。日本是新兴的发达国家,二次大战后,日本才真正开始工业起飞和农业劳力的大规模转移。短期内人口的快速转移,对城市的压力增加。为抑制农业人口大规模的涌向城市,保证城乡的协调发展和保护城乡生态环境,日本内阁会议提出了全国第三次综合开发规划设想,其中乡村的国土整治是重点课题,要求对全国1000多个镇进行试点建设,建成高质量、高标准的农村环境。和德国相似,日本的村镇整治也是突出了各项基础设施,从而缩短了城乡间的时空距离和发展差距。

2.发展中国家的县域建设与发展

与发达国家相比,总体而言,发展中国家城市化起步晚、水平低,受殖民主义影响较大,加之经济的整体推动力薄弱,导致大城市膨胀,广大中小城镇和农村地区发展缓慢,城市化畸形发展。20世纪50年代～60年代,许多发展中国家集中力量发展中心大城市。面对战后经济发展的迫切要求,强调自上而下的在中心城市安排工业项目,试图以中心地区的繁荣来推动周边地区的发展。增长极战略对发展中心城市及其周边地区,获取较高经济效益曾起了积极的作用。但它同时也导致了大城市、中心城市的人口过度膨胀,带来了一系列不易解决的城市问题,而且并未带动乡村走上富裕之路。相反,乡村资源、人力、资金被大城市吸引过去,形成了外倾型经济结构。于是20世纪60年代后,不少发展中国家开始抛弃了“增长极”策略,转而普遍发展基层小城镇,到20世纪70年代这一方针已取得了相当大的成果。1975年日本名古屋会议,1980年联合国人类居住会议,1982年曼谷小城镇建设经验交流会,都反映了城镇化战略上的这一重大转变。1984年在西柏林召开的“空间规划和区域开发—促进次级城市发展”经验交流会上,来自亚、非、拉13个发展中国家的代表达成了一个共识:对首都和中心大城市必须控制其人口和规模,分布于全国的基层小城镇目前尚不具备全面发展的条件,在此条件下,应优先发展在资源、交通运输、人力、基础设施等方面具有明显或潜在优势的中等城镇。这表明,重点发展中小城镇的方针已得到发展中国家的普遍重视。

综上所述,无论在发达国家还是发展中国家,重视中小城镇的建设已成为城市化发展的共同经验和认识。中小城镇的发展是国家建设和全面发展的先决条件;发展中国家只有通过发展中小城镇才能为绝大部分本国人民服务;中小城镇可以作为政府行政管理系统上的一个层次来制定规划、组织实施、调配资源;中小城镇的协调健康发展也关系到国家的和谐发展。

四、国外县域建设的经验及借鉴

国外特别是一些发达国家,由于经济发达,人口较少,起步早,其城市化程度很高。如原联邦德国,早在1980年城市化水平已达到84.5%,有63%以上的人口居住在小城镇中,其人口分布、经济布局也较合理。各地城镇不仅有各具特色的建筑和完善的基础设施,而且为人们创造了高度文明优美的生活环境。到目前为止,发达国家和一些发展中国家的城市化水平普遍较高,世界平均水平已在49%以上,而且国外的城镇建设各具特色。事实证明他们所走的道路是成功的,尤其是西欧国家在城镇建设上特点突出,有许多宝贵的经验值得我们借鉴。

1.致力经济发展,有效推动城市化进程

城市化是社会经济发展的一种体现,是社会生产力发展的一种客观进程。无论国内国外,经济发展是推动城市化进程的根本动力,随着经济的发展,乡村城市化水平的日益提高是一个总的趋势。因此,发展经济、以此来促进城市化,是各国城镇建设普遍采取的战略。

2.重视规划,使城镇科学合理的建设和发展

城镇的发展随着生产力的提高、社会的日益进步受到人类规划的控制。因此根据客观实际,总结和探索城镇规划的科学思路与方法,制定完善的发展规划以指导小城镇建设,愈益显得重要。欧洲许多国家的大城市和小城镇,都始终保持着原有规划布局和传统的建筑特色,反映了欧洲城镇的发展具有深厚的历史层次感。多数城市仍保持原有的建筑风格,体现了新区和旧区的有机结合,反映出欧洲人严谨的规划意识。

3.加强基础设施和社会服务设施建设,缩小城乡差别

衡量县域的发展和建设水平,在于方便、舒适、优美的环境。在西方国家,从城市到乡村,特别是小城镇,街道整洁、设施齐全、绿树成荫、空气清新、环境宜人。他们重视空间环境的关系胜过重视实体本身,特别是把注意力集中在建筑与自然环境、室内与室外以及人与技术之间的过渡空间的科学解决上,城镇的基础设施配套水平更是达到了更高的标准。

4.保持传统和历史的延续性,形成鲜明的个性与特色

许多国家在城镇规划和建设中,强调保持城镇和县域的原有特色,建筑物的布局、外形尽可能保持古朴的、为居民所熟悉的传统风格,但同时又体现时代感,充分反映历史的延续性。尊重历史,是国外城镇规划建设相当重视的方面。对有一定历史价值的名胜古迹悉心修缮、认真保护,尽可能的保持原状。对已经损坏的名胜古迹,不轻率的用现代材料修补、翻新,而是大力研究保护技术,使其在原状不变的情况下,尽力减少损坏,以保持历史的真实性。

5.实事求是,因地制宜,分区治理

由于农村地区的条件复杂多样,很多国家根据具体情况,实事求是的采取了分区治理的方法,取得了显著的成效。五六十年代,为帮助经济不发达的落后地区,法国采取了“领土整治”和“工业分散”政策。在西部、西南部、中部地区,在有自然资源的地区、传统工业衰落区以及“新工业区”,政府重点以“国家发展奖金”的方式吸引各种企业,特别是大财团、大企业到这些地区新建或扩建工厂。这使得这些地区的中小城市得到了发展,农村地区原来衰落的小城镇又恢复了生机。

6.注重人的素质教育

国外城镇建设与规划,不仅体现了其历史沉淀与现代文明的融洽结合,也反映出国外古代建筑之优美和建筑技术之精湛。同时,城镇建设也长期肩负起提高市民文明素质的重要职责,从而把人的素质摆在很高的位置上,并且已经形成了一种市民意识。人民对城市建筑的珍惜、对环境的保护、对公用设施的自觉爱护,以及人们对改善城镇的生活质量的积极参与,都已经成为一种必然的行动,有力的保证了城镇建设健康、有序的进展,并为自己创造了更加美好的未来。

五、启示

“宏观的城镇体系的研究,特别是大城市地区的经济、社会、城市发展战略研究,一定要从全球着眼,从地方着手(Thinking globally,acting locally)”。信息网络和快速交通的发展,正对城市和区域的空间结构产生重大影响:现代化的信息网络和快速交通使加工企业和人居结构向周边地区转移提供了机遇,也为周边地区的发展提出了新的挑战,由此带来了对区域协调发展、生态空间保护、设施共建共享等多方面要求。因此,在都市用地空间饱和的情况下,郊县的大发展成为一种必然。

虽然我国大多数县域受制于自身发展水平,难以直接投入到全球经济一体化的构建中,但可通过内部集约化发展,提高自身规模、档次,吸收农村剩余劳动力,以助于本国、本地区首位城市的发展。研究县域发展的潜在优势,将县域机能运转融于更广阔的区域环境中,加入全球化、区域化的运行系统,更好的在网络结构中把握县域发展的趋势。广大县域地区一方面要进一步改变大部分地区都存在的交通设施不足的状况,尤其是要重视县域内部、县域与其他区域之间区际快速干道的建设。同时要考虑未来社会交通及通信设施可能存在的互补关系,在新经济时代,还要重视构建以高科技为依托的信息系统。根据县域的实际情况,进行科学的总结、提高和创新,提高县域规划编制的科学性,,实现县域规划智能化管理。从整体发展的角度抓好县域的发展和建设,建立既集约使用土地资源又富有效率和质量的县域城乡空间系统,以助于实现县域社会、经济、空间、环境的可持续发展。

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