农业基础投入：内涵、政策变迁及其取向

张朝华

摘 要：长期以来，理论界对农业基础投入研究的忽略，使农业投入主体缺乏对农业基础投入的理论指导，投入主体的投入与农户的需求相脱节，阻碍了农业经济的进一步发展。因此，对人民公社时期以来的农业基础投入政策的变迁作一系统的总结，对于明确今后农业基础投入的政策制定，将起到方向性的指引作用。

关键词：农业基础投入；制度变迁；多元化投入

中图分类号：F303.4 文献标识码：A

文章编号：1003—0751(2009)03—0061—04

一、农业基础投入的内涵

1.农业基础投入的概念和范围

近年来，理论界对于农业投入、农业基础设施投入、农村基础设施投入的研究形成了较为丰富的理论成果。但却忽略了对农业基础投入的研究，致使农业投入主体缺乏对农业基础投入的理论指导，投入主体的投入与农户的需求相脱节，阻碍了农业经济的进一步发展。因此，研究农业基础投入政策的变迁及其政策取向，首先有必要澄清这几个概念的内涵与外延。

什么是农业基础投入？由于理论界长期对农业基础投入研究的忽略或与其他几个概念的等同，至今没有一个以“农业基础投入”为主题的定义或解释，更谈不上定义的完整性与准确性了。为了比较的方便，我结合2008年中央《中共中央国务院关于切实加强农业基础建设进一步促进农业发展农民增收的若干意见》的规定，对农业基础投入进行如下粗浅的定义：国家为发展农业生产，促进农民增收，对为农业生产服务的基础设施、农业社会化服务体系、支撑农业发展的农村基本公共服务以及为稳固农村基本经营制度而进行的所有投入的总和。

从这个定义出发，我认为，农业基础投入应该包括以下方面的内容：（1）农业基础设施投入。如小型农田水利设施投入，节水灌溉设施投入，病险水库除险加固，农业机械化设施、加强农业生态环境改善的设施等的投入。（2）农业社会化服务体系投入。包括农业科技研发和推广投入、农业人才教育投入等。（3）农村基本公共服务投入。包括农村义务教育投入、基本医疗服务投入，农村公共文化投入，农村社会保障体系投入，农村扶贫开发投入，农村人居环境改善投入等。（4）稳定完善农村基本经营制度投入。包括以家庭经营承包为基础、统分结合的双层经营体制，农村土地承包经营权的流转，乡镇机构、县乡财政管理体制和集体林权制度改革，农村金融体制改革和创新，乡村债务的妥善处置，农民工权益的保障等方面的投入。

2.农业基础投入不等同农业投入、农村基础设施投入与农业基础设施投入

（1）农业基础投入与农业投入。陈池波认为，农业投资是指投资主体为取得一定数量的农产品和良好的生存环境，在农业发展过程中，投入资源（主要包括物质资源和人力资源），通过一定的运作方式，形成其资产或资本的经济活动过程。韩东林认为，从农业投资的主体看，农业投资的主体包括农户、企业、农村集体和政府（含中央政府和地方政府）。可见，农业基础投入的范围较之农业投入的范围要窄得多，农业基础投入仅仅是农业投入中的一部分，是农业投入中与农业生产没有直接关系的投入，是服务于农业生产的、为农业生产创造良好的环境的投入，是农业发展的根本或起点，是一种基础性投入。

（2）农业基础投入与农村基础设施投入。彭代彦认为，农村基础设施是指那些为农民的生产和生活服务、使用期限较长的设施，可大致分为三类：一是生产服务设施，如水利设施、农业科研和技术推广服务机构等；二是生活服务设施，如医疗、文化设施等；三是生产生活服务设施，如教育、道路和通信设施等。可以说，农村基础设施投入无所不包，只要是与农业、农民有关，在农村地域范围内，具有公共性的各种设施的投入，都可称之为农村基础设施投入，它不仅包括农业生产服务基础设施投入，也包括农村非农业基础设施投入，即生活服务基础设施和为生产生活同时服务的基础设施投入，还包括社会性基础设施投入。而农业基础投入仅仅是指农村基础设施当中与农业生产有关、并间接为农业生产提供公共服务的基础设施的投入，即为农业生产间接服务的基础设施的投入而不包括农村非农业基础设施投入与所有的社会性基础设施投入。

（3）农业基础投入与农业基础设施投入。一般认为，农业基础设施是指在自然与经济再生产交织进行的生物有机体同环境之间能量转化、物质交换和循环的过程中，所必须投入的物质和社会条件有机总体的总和。或者是指在农业产前、产中、产后三个相互关联、相互制约的环节中，所使用的农业生产公共要素的组合总和。林后春认为，农业基础设施的要素和概念的内涵成分，随着农业的不断发展和社会生产力的提高而逐步完善和充实。由此可以看出，一切为农业生产服务（包括产前、产中与产后）的基础设施投入都可称之为农业基础设施投入。而农业基础投入的概念的内涵要远大于农业基础设施的投入，农业基础设施投入只是农业基础投入的一部分，是农业基础投入的硬件部分，而缺乏农业社会化服务体系投入、农村基本公共服务投入与农村基本经营制度的投入。

二、农业基础投入的政策变迁

1.人民公社时期的农业基础投入政策

农业部门的“人民公社”是一种“政社合一”的组织。政社合一的组织制度和集体所有的财产制度要求控制生产资料的所有权和生产经营权；按工分分配的分配制度和统购统销的流通制度要求控制产出的占有权和剩余索取权；限制流动的劳动管理制度实质上要求控制人力资源的所有权。这种基础性的政策安排是确立农业基础投入政策的基本规则。

这一时期农业基础投入的制度变迁有如下几个特点：（1）农业基础投入体制与经济体制经历了相似的变迁过程，变迁的动力源于政治的需要。在当时的环境下，应该说是最低成本的选择。（2）农业基础投入政策的变迁是强制性变迁。在政策变迁过程中，政府始终是农业基础投入的主体，并在变迁中保持不变。以政府投入为主体的投入政策，是通过财政拨款手段实现投入行为的，同时满足对农业剩余的摄取以保证工业的高利润，工业利润上缴财政，政府再以支农资金和基本建设投资的形式对农业实行返还，尽管总量不足，但基本上呈现了总量增长的趋势。除此之外，还有集体经济组织渠道（制度外筹资），并且占有极为重要的位置。（3）农业基础投入政策变迁的内容单一。表现在没有明确的目标，基本上服从于政治目标或政治需要，仅通过中央政府与地方政府的分权与放权来维护或控制当时的局面。投入决策权的高度集中，其他投入主体选择权的剥夺，违背了决策与信息最大限度结合的原理，容易导致投入决策的失误与滞后，排斥市场控制的功能与作用，造成资源配置机制的单一性。制度变迁内容的单一性，也造成了农业基础投入资金的使用单一性明显。在此阶段，农业基础投入资金主要投向了以提高粮食生产能力为主的农业基础设施建设上。（4）公社体制下区域性的劳动积累在一定程度上弥补了资金投入的不足。这一时期，曾经有过大规模的农村劳动积累，尽管有体制的弊端和指导思想上的偏差，存在着形式主义和无效劳动等，但人民公社组织的大量农业劳动积累，在一定程度上替代了资金的不足，弥补了农业基础投入资金的过度流失和政府投资的不足。这种政府投资负责农业大工程，而农民投工进行社区范围内农业投资，在政府支持下进行小规模农田水利基本建设的高度集中统一的投资制度，在我国延续了20多年，累计有效劳动积累折价在1000亿元以上。（5）财政投资长期无偿供给。财政投资长期无偿供给方式，使农业单位只有投资动力，而缺乏必要的约束机制，导致农业单位对财政资金有等、靠、要的思想。高度统一的农业基础投入体制，形成单一的农业资金供给渠道，对其他投入主体投入选择权的剥夺也加剧了农业资金总量供给不足的局面。（6）由于分配制度的作用，农业基础投入所造成的农民负担尽管是沉重的，但同时也是间接和隐性的；由于农户没有任何的经济自主权，并保持高度的同质性，农户缺乏对农业基础投入领域的主动需求，也没有需求的差异性，这使得自上而下集中、统一地进行农业基础投入变得非常便捷而高效。

2.家庭承包制实施后农业基础投入的政策变迁

人民公社时期农业基础投入政策的有效运行，有赖于相关制度安排的有效性。然而，家庭承包制的实施，使得这些制度安排不再有效。人民公社时期农业基础投入政策的制度依存不再存在。

首先，公社组织制度的瓦解以及农户私有产权的获取对农业基础投入的影响是深刻的。（1）行政系统不能对集体经济组织直接加以控制，当政府要履行其公共服务职能时，不能通过控制集体经济组织的财务成果来加以实现，家庭承包制使得农业基础投入原来的制度内供给不再有效。（2）家庭承包制实施后，农户成为独立的财产主体，拥有了自身劳动力的使用和支配权，集体难以再像以前那样方便地通过从收益中扣除投入品的物质费用和无偿征调劳动力，来从事农业基础投入的制度外供给。（3）家庭承包制的实施，使乡镇政府成为有一定独立性的一级政府，使国家对乡镇政府的控制力及乡镇政府对农户的控制力减弱。乡镇政府与国家之间、乡镇政府与农户之间在农业基础投入的目标上发生偏差，大大影响了原有的较为单一的自上而下决策机制的有效性。

其次，集体经济力量的削弱和劳动力经济价值上升也影响着农业基础投入。周其仁通过调查后认为，1993年，农村总资产中，22.7%为农户私有财产，而77.3%的集体地产（耕地和山地）和企业资产中，95%以上已长期承包给农户和个人经营，仍有集体经营的部分不足4%。实际上，农户已经控制961%的农村总资产，集体经济力量的迅速下降，所造成的影响就是由集体进行农业基础投入的能力的下降。同时，农村经济和农民收入的增长使得农村劳动力的经济价值上升。郑凤田的研究表明，如果将1978年的农村人均消费指数定为100的话，到1990年，这一指数则达到了157.7，上升了近60%。劳动力经济价值的上升意味着原有的农业基础投入制度外投入的成本在上升。

上述现象实际上所反映的正是家庭承包制下，当失去了对人民公社时期相关制度安排的依存之后，农业基础投入政策有了变迁的可能。

与公社时期相比，农业基础投入的变迁主要表现在：（1）筹资对象的变迁。在人民公社时期，农业基础投入主要通过制度外筹资，其直接承担对象是农村集体经济组织本身，而其产业对象则主要是农业。而家庭承包制的实施使农户获得私有产权，农村产业结构的多元化和非农产业的比重上升，使得原有的制度外筹资对象发生了变迁，由集体为主转向以农户为主，农户成了投入费用的直接承担者，筹资的产业对象也不再主要局限于农业，乡镇企业也成为农业基础投入制度外筹资的重要渠道。（2）筹资方式的变迁。人民公社时期，农业基本投入的制度外筹资方式是与集体经济组织的收益分配制度相关的，是集体收益的一种分配方式。在家庭承包制实施之后，制度外筹资必须直接向农户收取费用，过去的隐蔽性剥夺被公开化。

3．后农业税时代农业基础投入的政策变迁

2006年，农业税取消后，农业基础投入呈现出以下特征：

第一，在投入主体上，呈现出以政府为主导的多元化趋势。一是政府依然是农业基础投入的主体，但突出了政府之间的分工。中央政府不再像计划经济时期那样承担几乎所有农业基础投入的筹资，而是在划分中央政府和地方政府职能的基础上，有选择地承担农业基础投入中部分筹资责任。中央和省级政府在全国性和地方性的农业基础投入上呈现复归态势，如承担起全国义务教育经费的大头等。二是社会参与。与计划经济时期农业基础投入筹资和生产形成明显差异的是，创造了一个以政府为主、社会多方广泛参与的筹资和生产格局。如出现了民间组织和各种专业协会解决小范围内部分农业基础投入的现象。

第二，在决策方式上，形成“自上而下”弱化而“自下而上”强化的新格局。税费改革后，基层政府与农民的关系由原来的“催粮派款刮宫”变成提供公共服务上来了。政府服务理念的提升和行为的规范，再加上农民维权意识的增长，使得原来的自上而下的强制性决策方式空间缩小。与此同时，随着村民自治的发展与完善，自下而上的自愿性决策方式却迅速成长。政府日渐尊重农民的意愿，不再强制农业不需要的投入，农村社区通过村民自治和“一事一议”平台来决定社区内公共事务供给。

第三，在筹资方式上，以规范的制度内为主，自愿的制度外为辅。税费改革，特别是免征农业税费以后，基层政府乱收费、乱摊派的制度外筹资渠道得到根本遏制。公共财政的建立和不断完善，保障了农业基础投入的筹资，在很大程度上缓解了因资金缺乏或不到位，所导致的农业基础投入滞后于经济社会发展需要的矛盾。同时，市场经济体制下多种筹资方式的存在和中央转移支付的力度加大，使得制度内筹资成为乡镇政府农业基础投入的主要渠道。在村级范围内，“一事一议”成为村级公共组织向农户筹资的唯一渠道。

但是，税费改革并没有完全改变人民公社时期的农业基础投入的体制。首先，农业基础投入的决策程序依然是“自上而下”。投入方向在很大程度上取决于“上级”的偏好，大多数和重要的投入（如大型水利设施）仍然由上级政府甚至中央政府决定，没有建立起更高层次的农业基础投入需求的表达机制。“自下而上”方式只限于村级的狭小范围，连乡镇一层也未能突破。其次，农业基础投入的投入成本依然狭窄。纯公共产品由政府财政承担(主要体现为党政机构的行政支出)，准公共产品或不能有效供给，或由农民部分或全部承担，如养老保障等。与城市公共产品供给相比，农业基础投入仍然呈现为体制外特征。

三、农业基础投入的政策取向

实践证明，市场化改革也不足以彻底解决农业基础投入的投入困境。而且，市场经济出现的外部性是在产权未能很好的界定下产生的。财产权是经济繁荣和效率的关键。科斯认为，在处理外在性或公共产品问题时，可以不需要任何形式的政府行动，只要产权已经存在，而且界定是明晰的，经济力量将确保这种分配是有效率的。产权落实到人，被清晰界定，而交易费用为零，那么就满足了帕累托最优的条件，效率也就最高。虽然公共产品的私有化可以解决农业基础投入由政府投入所出现的一些问题，但是公共产品的私有化并不是社会最佳的产权制度安排。

农业基础投入的多元化投入体制的建立和深化，有助于解决上述问题的出现。保障农户的个人自由与财产权，也不排斥农户自愿进行联合合作，乃至私人部门参与农业基础投入，最关键的问题是明晰产权。应当建立健全多渠道的筹资体制，本着“谁投入，谁受益”的原则，界定和明晰产权的收益权，采用民间投入、引进外资、债券融资、产业投资基金等多种方式，实现农业基础投入对象产权明晰条件下的多元化和民营化，有效整合现有资源。同时，还应加快农业基础投入领域的股份制改革，鼓励引入社会股本，形成分散的产权结构，构筑多元化的产业格局和市场竞争格局。这将有助于打破严密的纵向权力链，消除压力型行政体制的基础，实现农业基础投入决策由“自上而下”向“自下而上”转变，迫使基层政府从追求上级政府支持最大化转向追求辖区内农户支持最大化。农户在辖区内的农业基础投入供给中赢得了话语权，能够根据基层政府在农业基础投入供给方面的绩效对其合法性作出具有影响力的评价，有效保证农业基础投入供给的公共选择机制的形成和完善。

参考文献

［1］陈池波等，农业投资主体的博弈分析［M］.北京：中国财政经济出版社，2007.

［2］韩东林，转型期中国农业投资主体投资行为研究［M］，北京：经济科学出版社，2007.

［3］彭代彦，农村基础设施投资与农业解困［J］，经济学家，2002，(5)，79—82.

［4］周其仁.中国农村改革：国家和所有权关系的变化—一个经济制度变迁史的回顾［J］.中国社会科学季刊（香港）.1994,夏季卷.

［5］郑凤田.制度变迁与中国农民经济行为［M］.北京：中国农业科技出版社，2000.

责任编辑：晓 立