中国公共安全管理：问题、国际经验与对策

2009-06-20彭彦强

中州学刊 2009年3期

彭彦强

摘要：我国的公共安全管理在取得明显成效的同时，还存在一些问题：我国政府目前还缺少明确的公共安全职能定位，相关法律体系和机构建设尚不健全，相关政府部门的公共安全权责不够明确；在整体上偏重于应急，缺少有效的预防体系；社会参与不足则相对加重了政府公共安全管理的负担；公共安全管理技术水平偏低。我国应在充分借鉴西方国家有效经验的基础上，尽快实现从应急管理向公共安全管理模式的整体转换，加强预防体系建设，通过法律和机构的完善，不断明确政府公共安全职能，理顺权责关系，充分利用社会力量，实行多元治理，大力推行公共安全管理的标准化建设，提高管理技术水平，最终构筑起严密高效的公共安全防控体系。

关键词：公共安全管理；政府职能；应急管理；社会参与；标准化

中图分类号：D63 文献标识码：A

文章编号：1003—0751(2009)03—0009—05

从2008年年初的雪灾到“5•12”汶川大地震，从河北蔚县矿难、山西襄汾泥石流、多起袭警事件到三鹿奶粉事件以及柑橘蛆虫事件，诸多突发事件的发生严重影响了人们正常的生产、生活秩序以及社会稳定。公共安全事件的频繁发生一次又一次地考验着我国现有的公共安全管理的能力，使我们不得不对这一问题进行深入的思考，探索公共安全管理的有效途径。

一、中国公共安全管理存在的问题

我国政府历来重视安全生产工作，在公共安全体系建设方面取得了许多可喜的成果，各项法律制度建设也在逐步完善。但从目前整体情况来看，公共安全管理还存在着一些重要问题和缺陷。

1.我国政府还缺少明确的公共安全职能定位

政府的公共安全职能是指政府在进行社会公共事务管理时应当承担和具有的维护公共安全的职责和功能，是政府在日常的公共事务管理中的基本活动方向之一，也是政府建立此类行政组织、进行机构设置、人员配备和制定公共政策的最基本依据之一。政府公共安全职能是否已成为政府的主要职能之一，可以从三个方面进行衡量：是否有一套能够有效整合的完善的法律体系；是否具有一个整合的、行动高效的管理部门体系和体制；各级政府和部门之公共安全责任是否明确。从现实情况来看，我国目前还缺少明确的公共安全职能定位，这直接影响了公共安全管理的有效性。

首先，我国公共安全法律体系尚不健全。虽然我们已有《戒严法》、《防震减灾法》、《防洪法》、《消防法》、《安全生产法》、《环境保护法》、《传染病防治法》和《突发公共卫生事件应急条例》等等相关的法律法规，但还有许多公共安全领域缺乏必要的法律依据，如我国目前还没有制定反恐怖活动和处理大规模群体性事件方面的法律法规。公共安全的基本法律尚未提上制定日程，法律法规的部门管理特点严重，协调问题十分突出，很难适应应对大规模和复杂的公共安全事件和公共危机。另外，我国多数公共安全管理立法还缺乏程序性内容，权利救济法律条款也不够完善，规定过于原则，缺乏针对性和操作性。

其次，我国尚缺乏常设性的、专门的、权威的公共安全管理、协调机构。我国目前的公共安全管理体系是一种分行业、分部门的分散性管理体系，公共安全管理部门条块分割现象比较严重。随着公共安全事件的综合性和跨地域性日趋明显，危机处理中所涉部门越来越多，仅仅依赖于各级政府现有的行政设置，成立一个临时性的领导小组来协调相关部门的工作已不能满足现代化公共安全管理的要求。

最后，各级政府和有关部门公共安全责任之界定不甚明确。这与公共安全法律体系的不健全和分散的部门管理体制相关联，并直接导致了在公共安全事件突发时的责任模糊。当复合型事件或者边缘性事件发生后，各部门容易相互扯皮，影响应急管理的有效性。有的法律虽规定了政府防灾的责任，但并没有给予其相应的权利，尤其是在涉及防灾救灾经费的来源、政府间费用的分担、救灾款项的分配、各部门之间如何协调等问题时，现有的法律难以发挥作用，结果很难界定各级政府所具有的管理责任。①

2.偏重于突发性公共安全事件的应急处理

由于缺少明确的公共安全职能定位，政府往往忙于对公共安全事件的应急处理而不是日常的公共安全管理。事实上，公共安全管理远不限于应急处理，成熟的公共安全管理，其过程不再仅仅关注于应对阶段，而是关注于预防、准备、应对和恢复等一系列过程，并成为政府日常职能履行的一部分。而当前我们还处在以应急处理为核心的应急管理初级阶段，虽然我们制定有突发公共事件总体、专项、部门、地方、企事业单位等应急预案，但是由于一些预案疏于演练和人员培训，当突发公共安全事件发生时，有些预案常常是毫无用处，甚至很大一部分应急预案只是从其他地方或部门照抄照搬过来的，根本不符合当地实际情况。

应急固然重要，但应急处理不是解决问题的根本举措，偏重于应急处理只会使政府的工作处于消极被动、穷于应付的境地，既会给群众的生产、生活造成巨大损失，也会影响政府形象，相反，防患于未然才是最为理想的举措。

3.政府主导下的社会参与不足

政府主导一直是我国政治、经济、文化、社会等领域发展的典型特征，加上我国公民社会发展先天不足，社会参与公共事务管理的水平普遍较低。这在公共安全管理中主要表现在以下两个方面。

一是社会参与公共安全管理的环节比较简单，参与规模较小，参与方式比较单一。社会的参与主要集中在应急处理阶段，事前预防和事后恢复阶段参与较少，主要采用捐款捐物的方式来对事发地方的人民群众进行支援。即使在应急处理阶段的参与也主要是红十字会和慈善机构等有限的几个老牌组织给予现场援助，与非政府组织的总数量相比，参与比例偏低。此外，几乎没有非政府组织和公民个人积极参与日常管理活动。

二是社会参与比较被动，主动性不够，大部分的社会参与是政府通过政治动员和行政动员的方式组织起来的，行政命令占据主导地位。当发生大规模的公共安全事件时，多数情况下的社会参与是通过中央政府到省级地方政府，再由省级政府到市、县级政府，直至到单位和个人按照行政层级布置任务，对某些单位和个人来说是不得不完成的“政治任务”。社会力量参与公共安全管理不足，不但加重了政府自身的负担，而且极大地影响了政府在公共安全管理中核心作用的发挥，降低了公共安全管理的效果。

4.公共安全管理技术水平偏低

公共安全管理技术在管理实践中扮演着重要的角色。我国目前的公共安全管理技术还比较低。在决策上，经验决策占据了主导地位，运筹学、规划学、对策学、系统分析等决策技术和方法使用不够，一些决策停留在“拍脑袋”、开“碰头会”的水平上。公共安全管理的非专职化也使得决策和管理不能满足其特殊要求，难以进行有效的管理。另外，我国绝大多数地方还没有建立公共安全信息管理系统，信息搜集、传送和处理机制不够健全，使得政府存在过分依赖行政系统内部信息搜集、传送、处理机制的问题，缺乏外部信息来源。在这种情况下，有些基层组织很可能从自身利益出发对公共安全信息进行“裁剪”，出现谎报、瞒报现象，信息被严重扭曲。在硬件设施上，绝大多数地方政府还没有建立公共安全管理信息网络，这在很大程度上影响了公共安全风险监测、及时获得有效信息、发布管理信息、采取及时的应对措施等管理活动。此外，我国公共安全管理的标准化水平比较低。虽然防火、防震、食品安全、安全生产等具有比较健全的技术标准，但尚处于起步阶段，我国还没有制定统一的应急救援标准。较低的公共安全管理标准化水平和某些标准的缺失极大地限制了应急处理的速度，影响了应急处理的效果。

二、公共安全管理的国际经验

相对于我国来说，西方发达国家尤其是美国的公共安全管理已经发展到了一个比较成熟的阶段，无论是在政府公共安全职能定位上，还是在公共安全管理的理论创新与发展以及公共安全管理体系的构建上，都积累了大量的成熟经验，很值得我们借鉴。

1.明确各层级政府公共安全职能定位

通过健全的公共安全法律体系来明确各层级政府和相关部门的公共安全职能是发达国家普遍的做法，尤以美国为典型。美国公共安全管理的制度化建设始于罗斯福新政时期。②1934年通过了《洪水控制法》；1950年通过的《灾难救济法》首次授权总统可以宣布灾难状态，授权联邦政府对受灾的州和地方政府提供援助；1968年的《全国洪水保险法》，将保险引入救灾领域；1988年的《罗伯特•斯塔福灾难救援与紧急事态援助法》规定了紧急事态的宣布程序和各级政府间的救援程序；2002年通过了《国土安全法》，直接创设了国土安全部。此外，美国联邦政府还先后制定了具有法律效力的《联邦应对预案》和《国家应对预案》。美国各州政府也都制定了很多公共安全管理方面的法律，对各级地方政府和部门的职责进行了详细的规定，如《加利福尼亚紧急事态服务法》等。总之，美国一贯重视通过立法来界定政府机构在紧急情况下的职责和权限，先后制定了上百部专门针对自然灾害和其他紧急事件的法律法规，建立了以《国家安全法》和《斯塔福法》为核心的公共安全管理法律体系和以联邦紧急事态管理局为核心的常设的公共安全管理机构体系。

各层级政府和部门公共安全职责得到明确划分，保证了各级政府在应对公共危机事件时有章可循，各负其责，使得公共安全管理能够有条不紊地进行，防止了各级政府和各级政府部门之间的推诿扯皮，同时又避免了大规模的临时性政治动员所产生的无序和混乱。

2.构建全面的公共安全管理模式

西方公共安全管理一般都有一个以一级政府首脑为最高领导者和指挥者的综合协调机构，进行“全危险”、“全部门”和“全过程”的管理。通过这一机构的协调，整合利用政府和社会的各种力量和资源，来达到有效化解公共安全风险、高效应对公共安全突发事件的目的。美国建立的是以总统为核心的公共安全管理机制，总统可以召开国家安全委员会讨论公共安全形势，也可以组成高层工作班子帮助总统作出最适当的决定。高层工作班子通常由副总统、国务卿、总统国家安全事务顾问、国防部长、参谋长联席会议主席、中央情报局长、财政部长等组成。俄罗斯形成了以总统为核心主体、以负责国家安全战略的联邦安全会议为决策中枢的危机管理权力机构，任何重大的危机管理方案与行动都必须由总统来敲定。在日本，首相为应急管理的最高指挥官，内阁官房长官负责整体协调和联络，通过安全保障会议、中央防灾会议等决策机构制定危机对策，由警察厅、防卫省、海上保安厅、消防厅等各省厅、部门根据具体情况予以配合并具体组织实施。

全面的公共安全管理模式使得西方公共安全管理运用整体的力量达到无缝隙管理的目的，造就了一批专业化的公共安全管理队伍，对于积累和发展先进的管理技术和理念奠定了基础。全面的公共安全管理不再局限于紧急事态的应对，不但将预防突出出来，而且也同样重视事后的恢复，使公共安全管理的目标更加接近于安全目的本身，管理更加科学有效。

3.将广泛的社会力量纳入公共安全管理体系

在西方，人道主义和慈善组织以及志愿者组织与政府的公共安全管理部门密切配合，参与安全管理的若干阶段甚至全过程。例如，美国红十字会在《国家应对预案》中承担了许多重要责任，其“日常工作几乎完全纳入了美国紧急事态管理的工作体系，承担着美国联邦紧急事态管理局的部分工作”③。美国的全国抗灾志愿者组织同联邦紧急事态管理局有着密切的合作，在联邦紧急事态应急预案中承担固定责任。再如，新西兰的红十字会在《新西兰全国民防预案》中承担了多方面责任，与救世军同为全国民防福利预案编制委员会的成员。

一些营利性的企业也被纳入到公共安全管理之中。最为典型的做法是美国《全国洪水保险法》将保险引入救灾领域，并将未来的灾害救助转移到保险公司，取得了不错的效果。另外，开展私人警察服务，通过大型信息通讯技术公司开发公共安全信息管理系统等，都体现了社会力量的广泛参与。同时，西方所谓的“有准备的社区”或“有恢复能力的社区”则将公共安全管理体系延伸到了公民个人及其自治体。

西方通过制度化的渠道将社会力量广泛纳入日常的公共安全管理之中，使公共安全责任由政府、第三部门和社区公众分担，不但有效地减轻了政府的负担，而且培养了公众的自救能力和对共同体的责任感。通过制度化的程序激活第三部门、企业和公民个人应对危机，避免了危机发生时的混乱参与和不能充分有效利用社会力量的情况，极大地提高了整个公共安全管理体系的管理能力和应对危机的水平。社会参与成为西方公共安全管理不可缺少的重要一环。

4.注重公共安全管理技术水平的提高

在公共安全管理技术水平上，西方发达国家特别注重公共安全管理标准化工作及其改进和提高，“从应急救援文件的制订到应急设备、应急机构和应急的准备、应急救援的可行性程序等都有相应的标准”④。美国国土安全部2004年制定的《国家事故管理系统》，不仅为美国联邦、州、地方各级政府部门有效管理事故建立起制度机制，同时也为应急救援管理提供了一个模板。此外，美国还制定了相应的应急救援标准，如《应急活动计划》、《紧急通道的维护和运行》等。在英国，标准化协会(BSI)很早就制定了一系列与应急救援技术、产品、管理相对应的标准，如应急照明、声音系统、便携式呼吸器、应急通风设备的要求，等等。加拿大制定了《加拿大危险管理国家标准》和《加拿大应急预案国家标准》。日本制定了包括《业务持续性计划指南》、《风险管理体系指南》、《信息技术和信息安全管理体系规范》、《企业危机管理手册》和《企业地震对策指南》等30多项较为完善的指南和标准。⑤标准化为公共安全管理的减灾、准备、应对、恢复等各个环节的检查评估提供了极为重要的衡量尺度，有利于发现问题、解决问题和改进管理水平。标准化还为有序应对、科学决策、迅速行动、有效资源的有效供给提供了指南，使得毫无公共安全管理经验的工作人员在发生突发事件时也能够有效地处理而不是不知所措，同时也为工作人员和公众的公共安全培训提供了方便。

另外，西方国家公共安全管理部门还通过采用先进的地理信息系统（GIS）、全球定位系统（GPS）、卫星遥感系统（RS）及通讯网络系统等，实现了公共安全管理技术的体系集成与辅助决策支持，大大提高了公共安全管理的效率和效果。

三、加强我国公共安全管理的对策建议

针对我国现有的公共安全管理模式和体制存在的问题和缺陷，我们要在借鉴西方发达国家先进经验的基础上重塑我国公共安全管理模式和体制。

1.要尽快实现我国公共安全应对模式的整体转换，即从应急管理向全面的公共安全管理转变

全面的公共安全管理与应急管理有很大不同，与应急管理的被动应付相比，前者在理念上更加积极主动，强调对风险和事件的主动、科学的管理，能更有效地预防和减少突发事件的发生。应急管理将管理重点主要集中在事件发生时的紧急控制和处理阶段，也即应对阶段，虽然应急管理也有灾难前的准备和灾后的恢复，但它与成熟的公共安全管理中的准备和恢复是完全不同的。应急管理中的准备和预防是为应对服务的，恢复是对灾难后造成后果的即时性、被动性的活动，也就是说是应对活动的自然延伸；而公共安全管理中所说的预防、准备、应对和恢复是建立在防灾、减灾思想基础上的，也就是说，能够预防的就阻止、不能预防的就减轻其影响和损失。⑥所以说，应急管理固然重要，但是，对于公共安全来说，仅有应急管理是远远不够的。应急管理对于公共安全事件的预防基本上没有多大作用，对于事后进行科学的恢复和重建的指导意义也不是很大。科学的态度和管理方法是必须根据公共安全事件的发生原理、机制和过程进行全面的公共安全管理，不管在公共安全事件发生的哪个阶段都力求通过有效的管理手段消除其危险或者减少其损害。

我国要达到成熟的公共安全管理还有相当的距离。必须加强公共安全管理研究，健全公共安全管理的各种机制。加强预防体系建设应该成为我们工作的重中之重。

2.科学、明确地定位各级政府及有关部门的公共安全职能

一是要完善相关的法律法规，制定《公共安全法》，从总体上规范公共安全管理，用法律确定各级政府及各部门的公共安全职责。在明确各级政府和部门灾害减除责任的同时，明确划定各级政府和部门公共安全的职责范围和相互关系。

二是建立常设的公共安全管理部门，负责日常管理工作和突发事件的应急工作。在国家层面上可以以国家安全生产监督管理总局为基础，设立公共安全管理机构，直属国务院领导。在地方层次上设立对应机构，实行条块结合的双重领导。公共安全管理部门的职责是实施全过程的公共安全管理，包括危险减除和风险管理，负责应急预案的编制和演练，评估事态，发布预警，对潜在的和现实的紧急事态和灾难进行快速、有效和全面的应对，提供灾难援助，支持长期的重建行动，执行综合协调部门的协调任务和其他命令，负责人员培训和对民众进行公共安全宣传教育等。

三是建立以一级政府首脑为领导者的综合协调部门，进行综合协调和指挥。综合协调部门可以采取委员会的形式，成员主要包括各部门的主要领导以及武警部队领导，其职责主要是研究制定应对突发公共事件的重大决策和指导意见，审定应急预案，组织指挥重大突发事件的应急处理工作，协调与上级政府及有关部门的工作，分析总结公共安全管理的阶段性工作并提出指导意见等。

3.创新公共安全管理体制，将广泛的社会力量纳入公共安全管理体系，实现多元化的合作治理

一是要加强同非营利组织和国际社会的合作。对于一些重要的非营利组织，如红十字会、中华慈善总会等，我们完全可以像美国那样通过让它们署名应急预案和成为公共安全管理委员会的委员，使它们加入到体制内来，承担一部分正式的公共安全管理责任；对于其他的一些志愿者组织，公共安全管理部门可以建立制度化的联系和沟通机制，同它们保持经常性的联系和沟通。

二是要充分利用社区群众自治组织。要发挥其自我管理、自我教育的功能，积极开展“平安社区”创建活动，加强减灾防灾工作，积极排查公共安全危险源，降低公共安全风险，提高社区的抗灾防灾能力；及时调解利益矛盾，化解风险，防止突发事件的发生。

三是要同私人部门积极开展合作。通过制定《灾害保险法》，将公共安全的部分责任转移给保险公司。另外，我们还可以利用私人部门的专业技术优势，积极与它们开展专项合作，建设“公共安全应急联动系统”，提高公共安全事件应急管理技术水平。

4.大力推行公共安全管理的标准化建设，提高公共安全管理技术水平

一要尽快制定《公共安全管理指南》，提供标准化的公共安全管理工作和活动方案，指出公共安全管理中不可缺少的准备措施、管理活动和步骤、管理的质量以及如何制定应急预案、救援的优先次序、怎么进行恢复，等等。

二要建立公共安全标准化技术委员会或类似部门，制定公共安全标准指南、公共安全管理体系标准、应急准备/管理和BCM标准，以重点应对相关国际标准化活动，系统地开展安全标准化工作。

三要充分利用信息通讯技术建设公共安全应急联动系统，以技术促进各种资源整合和各部门的协同行动。

四要采用先进的地理信息系统（GIS）、全球定位系统（GPS）、卫星遥感系统（RS）及通讯网络系统等实现对公共安全风险的精确监测。

注释

①滕五晓：《公共安全管理中地方政府的责任及其作用》，《社会科学》2005年第12期。

②③夏保成：《西方公共安全管理》，化学工业出版社，2006年，第12、88页。

④金磊：《公共安全应急技术与管理对策》，《长春工程学院学报》2007年第3期。

⑤王金玉、李忠强：《值得高度重视的公共安全国际标准化发展动向》，《世界标准化与质量管理》2006年第3期。