对外开放的历史发展与反思

邹　琨　王安平

摘要：从经济特区的设立到“点—线—面”开放格局的形成，中国的自主开放之路已经走了三十年了。以2001年加入WTO为界，这三十年的道路可以分为两大历史阶段。每一阶段都呈现出了不同的特点，但总体而言中国的对外开放都是在适应历史的形势下从政策引导型的渐进式开放走向了“走出去”和“引进来”相结合的制度化的全面开放阶段。

关键词：对外开放；历史发展；反思

中图分类号：F202文献标志码：Ａ文章编号：1673-291X(2009)09-０169－02

自1978年以后，中国的对外开放在中国历史上才真正走上了自主开放的道路。反思这三十年的历史，能为今天对外开放战略适应国内外新形势提供一定的借鉴，也借此来纪念中国改革开放三十周年。中国的对外开放三十年的历史可以以2001年加入WTO为界分为两大历史阶段。

一、1978—2001年——政策引导性的渐进式开放阶段。这个阶段又可以分为两个阶段

（一）第一阶段为1978—1991年，政策引导下的渐进式开放格局的形成阶段

1.主要表现在于：首先，点—线—面的渐进开放格局的形成。从1979年经济特区的设立，到1984年5月，党中央、国务院决定开放大连、天津、青岛、广州等14个沿海港口城市，到1985年2月，党中央、国务院决定把长江三角洲、珠江三角洲和闽东南地区开辟为沿海经济开放区。1988年初，又把沿海经济开发区扩大到山东半岛以及河北、广西等沿海其他地区的许多市、县、镇。1988年4月，中央决定成立海南省，并作为最大的经济特区对外开放。至此，点—线—面的开放格局形成。其次，对外开放的形式主要以招商引资为主，偏向外源性发展“1979—1984年利用外资171.5亿美元，其中对外借款130.5亿美元，外商直接投资30.7亿美元，外商其他投资10.4亿美元。”[1]而这个阶段的招商引资又主要表现在规模的扩张，大都是高耗能高污染的粗放型经济形式。再次，对外开放的动力主要来自政府的特殊政策，经济特区的“特”字的含义就在于特殊政策，主要形式包括以税收的优惠政策及各类生产要素价格的低廉等来吸引外资。

2.对这个历史阶段的反思：首先，这个阶段伟大历史贡献在于为中国的经济体制改革注入了活力。“中国通过持续扩大对外开放，使经济发展不断与国际的市场经济体制接轨，迫使传统体制所把持的领域不断受到外部市场经济体制的冲击和压缩，从而使对外开放成为推动中国经济体制改革不断深入的基本动力源。”[2]同时外资的引进为中国这个后发现代化国家提供了资本，管理经验，生产技术等重要的生产要素。其次，这段开放的历程主要是由于利用特殊政策来开启的，加之对外开放格局是渐进式形成的，这就造成了中国发展中的地区差距和所有权的差距及产业，部门间开放发展的分割和差异。再次，这个历史阶段的对外开放产业结构中以劳动密集型和资源耗费型为主。这种粗放型的经济发展方式是历史的必然即世界范围内劳动密集型和资源耗费性产业由发达国家向发展中国家的转移。同时也为中国的发展带来了一定的负面影响。

（二）1992—2001年，在上个阶段全方位开放格局的基础上，“政策性开放”背景下地区间竞争开放格局的形成

主要表现是在延续中央给地方政府经济自主权，给予外资特殊优惠待遇的政策背景下，形成了地方一定程度上“无底线”竞争格局。实质上是一种“政策性开放”——“地方政府积极向中央政府寻租，以此获得比其他地区更大的优势，其次地方政府通过分配这些租，使外资获得更多的特殊优惠待遇，从而推动各个地区以吸引外资为主导的开放经济的发展。导致了中央政府与地方政府之间博弈及地方政府之间竞争的格局。”[3]加之国家对地方的“放权让利”及“分灶吃饭”、“财政大包干”等政策的实施及对地方政府政绩考核的数字化，致使地方政府在招商引资的过程中，逐渐形成一定程度的“无底线”竞争格局，从而造成地方政府行为扭曲下的对外开放效应。

第一，从静态角度看,对外开放中存在着不可忽视的价值增值外流。由于地方争相利用税收等优惠政策进行招商引资的竞争，对外资的优惠政策一再突破国家底线, 所得税、营业税由“三免两减半”变成了“五免三减半”，个人所得税也要免交。“据统计，仅福州市每年外商转移的利润就在10亿元以上，流失税款达1亿元左右。而广州著名的跨国企业宝洁公司曾一次避税8 149万元。全国有近50万家外企,保守估计也有300亿元的税收流失。”[4]加之有的地方政府还在土地批用上，对外资大开方便之门。“比如苏州将地价从原来的每亩20万元降到了15万元,昆山则由原来的15万元降到了10万元，而无锡甚至降到了2万～3万元。而事实上，长三角一带,每征一亩地必须上国家6万元征地费，再加上老百姓的补偿费、搬迁费和‘四通一平的建设费用，一亩地的成本至少在12万元以上。据估计，光是拼地价一项就送出去几个亿。”[5]

第二，引进外资的形式多为劳动密集型和资源消耗性，在地方政府的“扭曲效应”下，对外资监管力度较弱，所以对中国的环境承载能力和可持续发展能力形成了动态影响。国家环保总局和国家统计局联合发布的《中国绿色国民经济核算研究报告2004》指出，2004年全国因环境污染造成的经济损失为5 118亿元。环境污染造成的直接经济损失与治理成本加起来占到2004年GDP的11.65%,而这仅仅是对部分行业的统计结果。

第三，在“扭曲效应”下，地方政府对外资实行比国家政策规定宽得多的“超国民待遇”，从而不利于市场经济条件下的资源配置，并在一定程度上限制了本土企业的发展，造成了基于所有权不同的不公平局面。浙江大学史晋川教授指出：“长三角各地政府在用土地换资本以损害农民和城市居民的财产权利，以损害中小资本的权利为代价吸引外资，提高GDP。这个模式不具有可持续性。”

二、2001年至今——“走出去”和“引进来”相结合的制度化的全面开放阶段

第一，从以前的政策指导型走向了制度化和法治化的道路。中共十六届三中全会通过的《完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》中指出：“完善对外开放的制度保障。按照市场经济和世贸组织规则的要求，加快内外贸一体化进程。形成稳定、透明的涉外经济管理体制，创造公平和可预见的法制环境，确保各类企业在对外经济贸易活动中的自主权和平等地位。依法管理涉外经济活动，强化服务和监管职能，进一步提高贸易和投资的自由、便利程度。建立健全外贸运行监控体系和国际收支预警机制，维护国家经济安全。”[6]

第二，在引进外资的形式上，注意提高利用外资的水平以配合国内的产业结构的升级和迎接国际产业结构的新一轮转移。中共十六届三中全会通过的《完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》中指出：“抓住新一轮全球生产要素优化重组和产业转移的重大机遇，结合国内产业结构调整升级，更多地引进先进技术、管理经验和高素质人才，注重引进技术的消化吸收和创新提高。继续发展加工贸易，着力吸引跨国公司把更高技术水平、更大增值含量的加工制造环节和研发机构转移到中国，引导加工贸易转型升级。”[6]

第三在“走出去”方面有很大的进步。以下是商务部对2008年1—10月份中国对外承包工程、劳务合作和设计咨询业务统计：“第一，在对外承包工程方面2008年1—10月份，中国对外承包工程完成营业额429.2亿美元，同比增长46.4%；新签合同额816.5亿美元，同比增长57.9%。截至2008年10月底，中国对外承包工程累计完成营业额2 494亿美元，签订合同额4 112亿美元。第二，在对外劳务合作方面，2008年1—10月份，中国对外劳务合作完成营业额65.6亿美元，同比增长28.9%；新签合同额62.3亿美元，同比增长22.6%；派出各类劳务人员34.7万人，较上年同期增加4.9万人；10月末在外各类劳务人员83.8万人，较上年同期增加8.1万人。截至2008年10月底，中国对外劳务合作累计完成营业额543亿美元；合同额585亿美元；累计派出各类劳务人员453.5万人。第三，在对外设计咨询方面，今年1—10月份，中国对外设计咨询业务完成营业额2.95亿美元，同比增长10.5%；新签合同额7.1亿美元，同比增长23.1%。截至2008年10月底，中国对外设计咨询累计完成营业额25.18亿美元，签订合同额44.83亿美元。”[8]

三、放眼未来——中国对外开放格局的新发展

第一，加快政府自身的改革与建设，以营造良好的投资环境，净化中国人文环境，以制度创新来吸引外资，尤其是高技术产业。同时加强对外资的监管，提高利用外资的质量，防止外资福利外流。

第二，积极深入贯彻“走出去”和“引进来”相结合的对外开放方针。在“走出去”方面，大力发展服务贸易，进一步优化外贸结构同时为中国企业海外发展营造良好的外部环境。在“引进来”方面，积极引导加工贸易转型升级，加快转变外贸增长方式。严控高耗能、高污染的加工贸易项目，适度控制低水平的项目向中西部地区的转移鼓励高端加工贸易的发展，增强国内配套能力，扩大国内采购范围，提高加工贸易的技术水平和附加值。

第三，利用对外开放带动产业结构升级，在全方位对外开放格局下注重本土企业的培育与发展，尤其是加强本土企业的名牌化，提高本土大型企业的全球竞争力。

第四，在新形势下，形成更高一级的“增长极”，提高全国对外开放水平，带动中国经济的持续高速发展。在沿海等经济基础较好的地方，积极推动高技术产业的发展，中部做好迎接东部重化产业的转移，西部做好资源和环境的保护工作，提高中国可持续发展能力，促进东中西部协调发展及国内国外协调发展。

总之，在对外开放格局的发展中，根本在于注重科学发展，深入贯彻科学发展观，重点在于统筹国内发展和对外开放，两者的着落点就在于促进中国经济的健康，协调发展。同时转变经济发展方式，使之走上集约型发展的道路，同时适应产业结构的调整和升级，以促进中国经济的高速协调发展。

参考文献：

[1]杨圣民.中国经济体制改革的历程[J].百年潮，2004，（3）.

[2]王建.新时期对外开放战略调整的路径选择[J].山东经济战略研究，2007，（12）.

[3]郑凯捷.从政策性开放到制度性开放的历史进程[J].世界经经济研究，2008，（5）.

[4]石华.外企在华每年避税300亿元，中国反避税困难不少[N].环球时报，2004-07-07.

[5]新望.苏南模式的终结：第1版[M].北京：三联出版社，2005：214.

[6]中共十六大三中全会.完善社会主义市场经济体制若干问题的决定[R].

[7]中华人民共和国商务部对外投资和经济合作司[EB/OL].http://hzs.mofcom.gov.cn/aarticle/date/200811/20081105894560.html.