大学生创业的法律保障问题研究

陈 雷

摘要:为了鼓励大学生创业,国务院及地方各级政府相继出台了一系列法规政策,为大学生创业解除了许多后顾之忧。在一定程度上,激发了大学生创业的热情和积极性,缓解了就业压力。但也必须正视,现有的保障大学生创业的法规政策还存在很多缺陷。本文在调查研究的基础上,总结了现实中存在的问题及问题产生的原因,并据此提出了切实可行的对策建议。

关键词:大学生;创业;法律保障;问题研究

中图分类号:F270文献标识码:A文章编号:1009-8631(2009)12-0060-02

一、我国大学生创业法规政策的现状

自2002年3月教育部等部门出台《关于进一步深化普通高等学校毕业生就业制度改革有关问题意见的通知》以来,国务院及各级地方政府制定了一系列法规政策保障大学生创业,主要可以概括为以下方面:

1.企业设立方面的优惠政策。如上海市政府规定,应届大学毕业生创业可享受免费风险评估、免费政策培训等优惠政策。此外,上海市还设立了专门针对应届大学毕业生的创业教育培训中心,免费为大学生提供项目风险评估和指导,帮助大学生更好地把握市场机会。

2.企业税收方面的优惠政策。如杭州市政府规定,开通税务办事绿色通道。为大学生自主创业提供税务办事绿色通道和便捷服务,免费办理税务登记证,提供注册培训。不仅如此,杭州市政府还规定了享受税收优惠的企业类型和优惠幅度。

3.企业融资方面的优惠政策。如南京市政府规定,将在宁创业的高校毕业生纳入小额担保贷款及财政贴息范围,人事、劳动、总工会等有关部门可按规定受理其在宁创业小额担保贷款及贴息申请,小额贷款额度上限提高到5万元,规模较大的可提高到10万元。

二、大学生创业法律保障体系存在的问题

(一)大学生创业企业设立方面的法规政策缺陷

1.相关政策效力位阶偏低、可操作性不强

目前,我国鼓励大学生创业的政策多为国务院及各级地方政府出台的法规或规章,尚未制定规范大学生创业的专门性法律。首先,就法规与规章的效力位阶而言,其效力低于宪法和一般法律。其次,相关政策过于原则化,有较大伸缩性,缺乏具体要求和硬性约束,不具有可操作性。因此,政策的实施效果受到了一定的钳制。

2.政策优惠限制条件过多

国家及各地政府保障大学生创业的政策均设置了过多的限制性条件,如国家工商总局《关于2003年普通高等学校毕业生从事个体经营有关收费优惠政策的通知》的规定,既限制了可以享受优惠政策的大学生企业类型,又限制了大学生可以从事的行业。众所周知,大学生创业者受自身所具备的资本、经验、社会关系等条件限制,本来可以从事的行业就不多,再加上这些优惠政策中的条件限制,真可谓雪上加霜了。

3.政策优惠的实际含金量不高

近年来,国家及各地政府出台了很多鼓励大学生创业的优惠政策,尤其是减免的收费项目多达几十项。然而仔细观察一下就会发现,这些项目多数属于行政程序中的登记费、鉴证费、检验费、工本费、管理费等,大学生创业者可享受优惠的费用最多也只有几百元。这些优惠的费用与创业者所需的大额资金相比无异于杯水车薪。

(二)大学生创业企业税收方面的法规政策缺陷

1.税收优惠政策指向不明、支持乏力

现有的税收优惠政策指向不明,只侧重于减轻中小企业发展过程中的负担,没有考虑到大学生创业企业的特殊性,更没有针对大学生创业企业从设立、发展到壮大等各阶段的特殊性,采取有效税收措施减轻大学生企业的税负,增强大学生企业的竞争力。对于大学生新设企业的税收优惠时间太短,多数大学生创业者在创业初期资金短缺,特别是周转资金严重不足,加之在创业初期没有盈利或盈利较少。因而这种短期的税收优惠政策对大学生新设企业意义不大,不能促进创业资本的快速增长,也制约了大学生企业的全面发展。

2.税收优惠政策零星分散、缺乏权威

调查表明,我国现行的支持大学生创业的税收优惠政策零星分散,大多以通知、规定或意见等形式出现,效力位阶不高,系统性不强、权威性不够。而且各地对大学生创业的具体政策又各不相同,不断变动。对大学生创业者而言,缺乏稳定性和可预期性。

3.税收优惠政策范围狭窄、忽视差别

现行大学生创业税收优惠政策所涉及的税种主要是个人所得税、企业所得税、营业税及城建税,不包括增值税,免税范围窄。而现实中,大学生创业者大多选择从事商业零售、加工、修理以及餐饮等行业,因为这些行业投资小,风险小且见效快,最适合大学生自主创业。但上述行业多数属于增值税的征收范围,而现行政策对从事这些行业的大学生并没有给予优惠,抑制了大学生自主创业的积极性。另外,大学生创业优惠政策所涉及的税种多数是税收收入归地方的税种,对于东部沿海发达地区而言,此类税收减免对其影响不大。但对于中西部欠发达地区来说这无疑加重了他们的财政负担,也在一定程度上挫伤了他们执行大学生创业政策的主动性。

4.税收优惠政策双重标准、有失公平

大学生新设企业与大学生已设企业之间税负双重标准。大学生已设立企业当年安置下岗失业人员达到规定比例,最多免征30%的企业所得税,减免税幅度远远低于大学生新办企业。这种“喜新厌旧”的税制设计,不利于促进各类企业的共同发展。

(三)大学生创业企业融资方面的法规政策缺陷

1.融资优惠政策原则笼统,配套措施缺位

调查分析表明,国务院及各地政府针对大学生创业出台的相关融资优惠政策过于笼统,基本上属于原则性的政策导向层面,具有鲜明的政策痕迹,在强制性、规范性等方面不能解决大学生企业融资的需求。这样仅靠宏观性的法律或政策根本无法解决现实中的问题,要使法律或政策在促进大学生创业中有所作为,必须出台具体的规定使之具有可操作性,使大学生创业者能够切实从融资优惠政策中获益。

2.融资优惠政策渠道狭窄,融资数额较小

中央财政对大学生创业者没有直接的财政扶持,而是原则上要求各地自主制定大学生创业的财政扶持政策,这就导致现实中发达地区与落后地区对大学生创业的扶持力度相差很大,即便同处发达地区的江浙沪各地扶持政策也相去甚远。再加上我国市场发育尚待完善,大学生企业进入股票和债券市场的门槛过高,使其进入资本市场融资的可能性几乎为零。而面对规模较小,制度不健全,企业信用水平较低的大学生企业时,银行又总是表现的如此“惜贷”、“吝贷”。对于大学生创业者来说,自筹资金或向亲朋好友的借款几乎是他们创业时取得资金的唯一渠道了。

3.融资优惠政策条件苛刻,融资成本较高

调查表明,国家和各地政府均出台了针对大学生创业者的融资优惠政策。但遗憾的是享受优惠政策的条件过于严格,能切实从中受益的大学生创业者寥寥无几。如规定对于能提供有效资产抵(质)押或优质客户担保的,金融机构优先给予信贷支持。但大学生创业企业囿于自身的规模、资产、信用,致使其很难提供有效资产抵(质)押或优质客户担保。而且即使金融机构愿意为大学生企业发放抵押或担保贷款,也会手续繁杂,耗时过长,大学生创业企业还不得不支付额外的抵押资产评估费、担保费等相关费用。

三、完善大学生创业法律保障体系的建议

调查显示,无论是国务院还是各地政府都高度重视大学生创业问题,也相继出台了一系列支持大学生创业的法规政策,客观地说,这些法规政策起到了一定的促进作用。但毋庸讳言,目前我国大学生创业的法律保障体系还存在着诸多问题。如融资渠道狭窄,资金筹措困难;审批过程繁琐,准入门槛过高;中介机构缺乏,咨询服务不周;税收优惠乏力,导向作用不明等等。因此,需要从大学生企业设立、企业税收、企业融资等方面完善我国的大学生创业法律保障体系。

(一)大学生创业企业设立方面的法规政策完善

1.建立全方位的大学生创业服务体系

首先,发挥高校、劳保、人事、工商等部门的公益性服务职能,运用政策鼓励、舆论引导、学校指导等手段,快速构建信息发布、专家指导、人员培训、档案管理等全方位、立体式的大学生创业保障体系。切实为大学生提供创业项目观摩、项目评估洽谈、工商税务代理服务、创业资金和贷款申请代理服务、创业法律和政策咨询服务等“一站式”服务。

其次,根据高校实际,聘请法律、经济、创业培训、人力资源等相关方面的学者、企业家对大学创业项目的风险性、可行性、市场前景、科技含量等方面进行指导、评估,无偿为大学生提供创业能力培训,着力对相关政策法规、银行信贷、工商税务、项目推介等方面进行指导,从而帮助他们提高创业意识,掌握创业知识,提升创业技能,明确创业程序。

2.营造有利于大学生创业企业发展的环境

一是营造有利于促进创业企业发展的社会环境。受几千年的小农经济和传统文化的影响,“坐、等、靠、要”的观念仍在部分大学生中存在,严重影响和制约了大学生的创业热情和创业行为。因此,要充分发挥大众传媒在传播创业信息、发布创业项目、普及相关政策、树立创业典型、弘扬创业文化等方面的作用。在全社会营造崇尚创业精神、尊重创业人才、支持创新、宽容失败的良好风气,使创业成为自发行动,为大学生创业提供良好的社会环境。

二是营造有利于促进创业企业发展制度环境,一方面需要相关政府部门尽快落实现有大学生创业政策。另一方面要及时出台相关配套实施细则,完善相关政策。坚决避免“有政策、无细则;有细则、无落实”现象,在狠抓政策落实上下功夫。比如我国还没有建立起大学生创业的法律保障体系,需要加快制定税收、融资、风险投资等方面的法律法规,更好的为大学生创业企业的发展保驾护航。

(二)大学生创业企业税收方面的法规政策完善

1.制定税收优惠立法,明确税收优惠导向

针对当前我国税收优惠政策零星分散、效力位阶不高、系统性不强、权威性不够等缺点,应该由国务院尽快制定出台行政法规加以规范。国务院应该充分调查和研究各地政府出台的税收优惠政策的实施情况,尤其应当听取大学生创业者的心声,了解他们的所想、所需、所急。 新的立法应当明确税收政策导向,既要着力减轻大学生创业企业发展过程中的税负,又要考虑大学生创业企业从设立、发展到壮大等各阶段的特殊性,采取有效税收措施减轻其税负,增强其竞争力。

2.扩大税收优惠范围,加大税收优惠力度

由国务院相关部门发布大学生创业者可以享受税收优惠的税种名称及幅度,如规定大学生创业者除了可以享受个人所得税、企业所得税、营业税及城建税外,还可以享受增值税等优惠。并且鼓励各地政府根据自身条件,制定政策给予大学生创业企业更广泛和更大幅度的税收优惠。另外,大学生创业优惠政策所涉及的税种多数是税收收入归地方的税种,这种情况将直接减少所在地的财政收入,尤其是欠发达地区的财政收入。对此,国务院相关部门应该制定相应的补偿措施,以调动各地执行大学生税收优惠政策的积极性。

3.简化纳税申报程序,鼓励企业技术创新

简化纳税申报程序,对零申报纳税由税务所指定专人代为办理,不需要纳税人再到办税服务厅申报,切实减轻大学生创业者的时间成本,也可以缓解办税服务厅纳税申报期间排队、拥挤等现象。制定专门针对大学生企业技术创新的税收优惠政策,利用税收优惠杠杆鼓励大学生创办高新技术企业,支持大学生企业加大研发投入,鼓励大学生企业加快技术转让,鼓励大学生企业更新设备。利用税收优惠政策扶持科技孵化器的发展。规定国家及省级认定的高新技术创业服务中心、软件园、留学生创业园、大学科技园等科技企业孵化器,自认定之日起,暂免征收营业税、房产税和城镇土地使用税等税费。

(三)大学生创业企业融资方面的法规政策完善

1.多措并举为大学生企业融资创造良好的外部环境

政府应该快速制定并出台有关支持大学生企业融资的政策。例如对民间融资,政府应采取积极引导的策略,最大程度发挥其积极作用,限制其消极作用,要通过立法手段加强对民间融资的监管和规范。在大学生创业初期,可以由政府或设立的专门扶持创业企业的机构提供发展债券式的创业启动金,帮助大学生创业者实现创业企业的启动。在大学生企业急需融资进行技术创新,扩大规模时,政府可以依法迅速予以调整转变,尽快落实对大学生企业的融资扶持和政策保护。

2.积极引导大学生企业改善内部管理环境

首先,采取灵活多样的方式对大学生创业者进行培训,使其学习现代企业管理知识,掌握现代企业管理方式和管理理念,提高他们的管理能力。其次,加强对大学生企业的制度改造,按现代企业制度来打造大学生企业。完善企业管理制度,培养优秀管理人才,提高企业经营效率,降低企业经营风险。使大学生企业的管理体现科学化、现代化。再次,大学生企业要与金融机构加强信息沟通,及时向金融机构反馈真实的财务状况,建立与金融机构的长期信赖关系。

3.推动金融机构体制改革,拓宽大学生融资渠道

首先,改变国有大银行垄断贷款市场的现状,逐步允许非国有中小金融机构进入市场参与竞争,在政府的监督指导下允许资信良好的企业兴办股份制商业银行。其次,探索建立二板市场,确立大学生企业的上市机制,拓宽大学生企业的融资渠道,为其直接融资创造条件。再次,推广互助性担保制度,组建有限责任形式的信用担保公司,这种形式可以实现担保形式的多元化,担保资金结构的合理化。通过市场化的运作,促进担保公司的发展壮大。

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[8]苏丽英:“促进中小企业发展的税收法律问题研究”,暨南大学硕士论文.作者简介:陈雷(1984- ),男,安徽淮北人,上海师范大学法政学院法学理论专业07级硕士研究生。研究方向:法学理论、民商法学等。