企业型政府理论对我国行政改革启示

田　舒

【摘要】 企业型政府作为一种新的政府改革理念和模式，是当代西方政府再造的核心理念和实践的主导方向之一。它是随着西方新公共管理运动的兴起和管理主义的发展而提出的，是运用创新策略、有效运用资源、实现高绩效的政府。从现实来看，西方国家的政府再造取得了一定的成效，而且我们的政府本身具备创建企业型政府模式的条件。因此企业型政府所倡导的理念，对我国行政改革有着重要启示。

【关键词】 我国；企业型政府；行政改革

一、企业型政府简述

（一）企业型政府理论的产生背景

自20世纪80年代以来，随着科学技术的迅速发展、信息通信的快速传播，使得大量多元需求不断增加，政府运作也面临职能重叠、人员冗余、机构庞大、财政开支紧张、行政效率低下等许多问题。为适应全球化浪潮，世界各国纷纷掀起大规模的“政府改革”或“政府再造”运动，试图治疗政府的各种弊病，解决复杂的国内问题。与80年代以前的改革不同， 这次改革以“企业型政府”理论为主导，主张通过效法企业来改造传统的官僚体系，将企业经营过程中重视成本收益、顾客满意等策略运用到政府管理之中，使政府运作更有效率，成为一个“具有企业精神的政府”。由此，关于企业型政府的研究应运而生。

1993年，美国通过了《政府绩效暨成果法案》，推动改府革新，以期建立一个“做得更好，花费更少的政府”。90年代末，英国提出“减少书面作业”、“民众服务优先”计划；加拿大发表了“政府服务改革白皮书”；法国提出了“行政现代化政策”；德国提出了“新领航行政模式”；新加坡、香港特区政府也加入了行政管理改革行列。虽然世界各国和地区改革的口号不同，但其核心内容都是倡导政府向企业学习，在政府领域内注入企业精神，通过引进市场竞争机制和管理策略，促使行政组织彻底转型，以期能够大幅度提高政府部门的效率、革新能力、应变能力以及治理能力。我国从上世纪末开始了对此的理论研究。

（二）企业型政府的概念和特征

“企业型政府”作为一个最早较为完整的概念，由美国学者奥斯本和盖布勒于20世纪90年代在《改革政府：企业精神如何改革着公营部门》一书中提出，其主旨是运用企业家精神对政府的传统运作体制进行改造，以克服严重的官僚主义倾向。张成福认为，企业型政府是一种旨在运用企业管理精髓来对政府进行重新塑造的政府管理理念。所谓企业型政府，指的是政府部门由一群富有“企业家精神”的公共管理者组成，他们能够运用各种创新的策略，使原本僵化的官僚体制恢复活力，并有效运用资源提高政府的效率。简言之，凡是能够运用创新策略，有效运用资源，实现高绩效的政府即为企业型政府。企业型政府并不是要将政府变为企业，像企业那样运作，而是认为政府必须在市场导向的观念下，引进竞争机制，运用创新策略。

企业型政府有以下几个重要特征：

（1）重视成本效益关系。企业型政府改变过去只关心投入而不关心产出的做法，强调政策、规划、项目的成本效益关系，要求以最小的投入，获取最大的效益。

（2）强调顾客导向。政府的公共服务的提供应有强烈的当事人取向，施政目标应以公民的需求为考虑，视顾客为关怀的对象，强调对顾客负责，并以顾客满意为衡量公共服务的标准。

（3）强调市场机制，重视选择和竞争。主张通过市场机制的发挥，提供公共服务；使民间机构与政府共同生产，提供多种选择机会。

（4）授予权能。企业型政府主张给予公共管理者以行政自由裁量权来完成计划，由于创新的政策与管理，必须使公共管理者充分了解其工作目标，这意味着裁量权的扩大，同时也包含着支持与容忍错误。

（5）创新与改革。创新乃企业型政府的主要特征。企业型政府要求解除规则枷锁，打破结构惯性，活化官员思维，主张公共企业家运用各种创新策略达到管理的目标。

二、我国采用企业型政府理论作为改革指导的有利条件

(一)国际国内环境的大体稳定

企业想提高生产效率，不仅要靠科学的生产和管理制度约束，还需要有效的执行才能达成目标。有效的执行需要企业所有员工的共同努力，而一个同心协力的和谐环境和氛围是所有员工共同努力的保证。同样，只有具备和谐的社会环境，企业型政府理论的设想也才能得到良好的实现。“不结盟”政策、“永远不称霸”的郑重承诺，以及坚持独立自主的和平外交政策的实施，为日新月异发展的我国赢得了和平的国际环境，提供了外部保障；而且国内加快经济建设发展步伐，保持健康、稳定发展的趋势以及构建和谐社会的大局面又为企业型政府理论在我国的应用提供了良好的国内环境。

（二）良好的经济基础支持

同社会环境条件一样，任何一次政府改革，任何一种新型政府模式的建立都需要强大的经济支持。改革开放以来，我国的经济建设取得了举世瞩目的成就，并在国际经济领域中发挥着举足轻重的作用。经济一直保持着稳定、健康、高速的发展。这些建设成果为企业型政府模式在我国的建立提供了良好的经济基础。

（三）西方国家的政府再造运动可供借鉴

随着全球化进程加快、信息技术普及、政府权威下降、企业再造经验传播等等，旧的的政府管理模式已经不能适应社会的发展，因此政府开始有了改革发展的紧迫感。而政府职能扩张和规模膨胀所导致的财政、管理和信任危机，则成为推进行政改革的直接动因。企业型政府理论是时代发展的必然产物，很快受到很多西方国家的青睐。虽然我国的发展情况与西方国家的发展情况不同，但是西方一些国家采用企业型政府模式后，特别是在解决政府行政效率低下导致的严重阻碍国家经济建设和发展的问题方面，取得了前所未有的成效，这是有目共睹的。因此我国可以借鉴西方企业型政府模式的成功经验。

（四）企业型政府模式有利于解决我国行政改革的突出问题

我国行政实践问题主要表现在以下两个方面，而且企业型政府模式能最有效地解决这两个方面的问题。

第一，权力过分集中，政府职能配置不合理。中国传统行政管理弊病的根源就在于此。行政权过分集中于各级党委，而企业、非营利组织及公民的权力又过分集中于政府。这种角色定位导致了政府职能配置的不合理。政府既掌舵又划桨，承担着社会的无限责任，使企业、社会、公民的积极性、创造性受到压抑。而企业型政府强调更多授权给地方政府，做到因地制宜；主张给公共管理者充分的自由裁量权来完成任务，充分调动管理者和公民参与的积极性。并赋予第三部门更多的职能，给其更宽广的发展空间。

第二，政府部门成本意识淡薄，行政效率低下。政府组织常处于垄断或近乎垄断的地位，很少面对来自竞争者的压力；它们大多以内部为中心，更多注重预算、官僚等级和人事标准，而不是如何改善结果。而企业型政府模式主张政府通过成本核算来控制铺张浪费，通过明确分工、落实责任来提高工作效率；通过绩效评估来进行事后督察，尽可能地以最小的成本取得最大的成果；通过建立以功绩制为原则的绩效工资制度，对公共机构和工作人员进行量化测评，评价的根本标准是工作业绩，不同绩效给予不同报酬。这样可以激发行政人员的动力和竞争意识，从而提高工作效率和工作质量。

1.转变政府职能，增强为人民服务的观念

在传统体制下，政府更多地被视为设定职能、授予权威和正式结构的结合体，而不是一个服务体。在管理上，也更强调计划与控制功能，视组织成员和民众为管理的对象，而忽视了为他们服务的功能。企业型政府是在市场经济条件下，将现代企业重视成本、品质、服务、形象的管理理念引入政府，把民众当作政府的“顾客”。所谓的“顾客导向”，从我国现实角度出发，可以理解为“全心全意为人民服务”。企业型政府提出，把广大民众的满意度作为衡量公共服务质量的唯一标准。通过引入市场竞争机制进入政府服务领域。充分发挥市场机制配置资源的作用，引导民间机构参与公共产品和公共服务的生产，为民众提供多种选择机会。树立公共部门的顾客意识，能够促使公共管理者提高服务质量，增强公共服务对公共需求的回应，有利于实现政府职能的转变。

2.降低政府耗能，提高行政效率

借鉴企业的管理方法，可以使公共管理者注重成本效益分析，有效利用资源，提高行政效率，减少政府耗能。可从以下两方面入手：

(1)精简政府机构

私营部门根据专业化而分工，上下级之间以责任来划定权限。在政府管理中，道理也是一样。传统的政府机构是一个典型的机械式组织。它强调明确的、相对孤立的职能和部门分工；组织权力结构集中，上下级之间等级森严；决策权集中于高层，纵向沟通和协调，下级对上级负责，忽视民众意见；机构缺乏弹性，无法适应环境变化。上下级政府之间和政府各部门之间权责如果划分不清，就会出现互相扯皮的现象，给寻租、腐败以可乘之机。企业型政府理论要求政府部门做到：a.上下级之间有明确的、有法可依的职责分工；b.职责相近、地位类似的部门之间存在职责的分工协调；c.个人与个别行政职位之间的挂钩。同时，在实际中不断地检查、督促和调整政府机构的运行。要重新界定政府职能，调整政府机构设置，按照扁平化、网络化的管理要求，能够通过市场机制解决的事要还权于民，职能交叉的部门要进行撤并。

(2)提高公务员素质

以往公务员的工作目标是职位升迁，把主要注意力都放在满足领导需求上。而企业型政府要求公务员有明确的工作目标，以最少的资源投入而得出最优的成果。具体做法可以是：a.将现代人力资源管理引人公共管理部门，通过工作分析、职业生涯设计，制定培训计划和建立绩效考核体系，进一步明确管理目标、任务和内容，促进政府组织和成员的自我调整，提高政府工作效率。b.针对个人的能力、愿望和岗位的需要，通过在职培训提高公务员的履职能力，通过建立竞争机制激发干部的事业心和责任感。c.采取定期考核制和淘汰制，健全国家公务员制度，大胆引进“公开、平等、竞争、择优”的机制，解决干部“能上不能下”现象，完善干部选任制度，建设高素质的专业化行政管理干部队伍。

参考文献：

[1]张成福.《公共管理学》.中国人民大学出版社，2001

[2]刘凯华，龙祖坤.《我国建立企业型政府的可行性探析》.经济师，2008（1）

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[5]刘忠福.《政府改革的方向——建设企业型政府》.中共乐山市委党校学报，2003（5）

[6]董耀鹏.《企业型政府论》.光明日报，2005年5月3日