剪不断，理还乱

卜祥瑞

历史上的银行与信用社关系，如同父子，映衬着中国金融业发展中的一个片段。随着金融改革的深入发展，国有银行陆续进行股份制改造并上市，信用社通过成立县级联社、城市商业银行等方式成为真正的法人，行社历史遗留的利益冲突并没有结束，行社之间数额特别巨大的纠纷诉讼时常发生。恰当地解决行社纠纷，对维护行社双方合法权益、稳定正常金融秩序具有十分现实的意义。

行社纠纷的由来

行社纠纷由来已久，其中以农业银行与农村信用社纠纷最为典型，工行、建行与城市信用社纠纷次之。20世纪80年代，农业银行、工商银行、建设银行等国有商业银行为拓展金融服务和解决员工子女就业等问题，先后依据中国人民银行有关信用社设立的规定，纷纷成立农村信用社、城市信用社。从20世纪80年代末，按照中国人民银行决定，全国农村信用社一直归属中国农业银行领导，到了1996年全国农村信用社又根据《国务院关于农村金融体制改革的决定》的要求，与农业银行脱离行政隶属关系，即“行社脱钩”。与此同时，工商银行、建设银行自办信用社逐步移交当地人民银行管理。

行社纠纷的核心问题是“脱钩”过程中无法确认的农业银行和农村信用社之间的资金纠纷，这一纠纷形成的基础是当时特殊的行社体制。在农业银行领导期间，信用社负责人由农业银行任命、选派，在农贷业务上执行农业银行确立各项信贷政策，一方面农行可以直接向农户发放贷款，另一方面农业银行要求农村信用社按照农行制订的信贷计划向农户发放贷款，同时农行还委托信用社发放 “委托贷款”（即“一口出”贷款），对于特殊贷款项目，农业银行则直接指令信用社发放贷款（即“点贷”）。农业银行发放的农业贷款因自然灾害等原因不能按时收回形成不良，农业银行则对不能收回的农户贷款通过“凭证置换”的方式，强行将贷款转移给信用社；对不能收回的到期贷款利息通过发放新贷款给信用社用于收陈欠贷款利息，即“利转本”，后形成农村信用社的不良贷款。

1998年7月13日中国人民银行曾下发《关于农村信用合作社清偿对中国农业银行债务有关问题的通知》明确规定“凭证置换”、“委托贷款”、“点贷”、“利转本”贷款，农村信用社不承担还款责任。此后，中国人民银行分支机构开始介入解决行社纠纷的解决。但因行社资金往来时间久远，业务繁多，一些账项无法简单认定。农业银行与农村信用社的诉讼纠纷逐渐增多，涉案金额少则几百万，多则上千万，亿元以上纠纷屡见不鲜。很多法院并没有尊重中国人民银行总行意见，受理、审理部分行社纠纷案件，一些案件的执行引发农村信用社支付危机。中国人民银行总行就这一情况向最高人民法院进行了客观反映，最高人民法院于2002年3月5日下发电报《关于涉及农业银行与农村信用社脱钩遗留资金纠纷案件有关问题的通知》规定此类纠纷。2005年6月，最高人民法院针对农信社、农行体制改革和债务纠纷处理基本状况，通过电报方式下发通知，允许各级法院恢复农村信用社与农业银行之间行社纠纷案件的审理和执行。各地法院对于行社纠纷案件立案、审理和执行的处理结果出现了多样性。有的法院认为，行社纠纷产生的原因和前提条件就是由于当时主管银行与下属信用社之间存在隶属关系，这种关系不属于平等主体之间的财产关系，不符合人民法院受理的条件。有的法院认为，没有经过人民银行调解，法院不能直接受理。也有的法院认为恢复受理即意味着可以审理，可以依据人民银行规定和裁决意见进行判决。

此间，最高人民法院审理了中国农业银行哈尔滨市道里支行诉哈尔滨市道里区群力农村信用合作社“行社脱钩遗留资金”纠纷案，中国人民银行办公厅为此致函最高人民法院，指出“脱钩前信用社隶属农业银行领导和管理的特殊关系，总体原则是以行政解决为主”。最高人民法院审理认定：“对于群力信用社与道里农行脱离行政隶属关系后的资金遗留纠纷，应当在查清事实的基础上按照中国人民银行的有关政策，本着尊重历史，实事求是的原则作出认定”。2005年最高人民法院恢复该案审理后，采信了中国人民银行意见，并于2007年9月21日作出判决：撤销黑龙江省高级人民法院（农村信用社败诉的）民事判决，驳回中国农业银行哈尔滨市道里支行对哈尔滨市道里区群力农村信用合作社的诉讼请求。这一判决对全国各级人民法院审理行社纠纷产生重大影响，为全国各级人民法院受理、审理行社纠纷提供了判例。

行社纠纷的处理建议

行社纠纷属于金融机构在特定历史条件下形成资金往来关系，中国人民银行多次下发专门文件进行处理，遗憾的是至今仍然遗留大量问题没有解决，笔者认为处理行社纠纷应当遵循以下原则：

尊重历史原则

行社往来账务、票据、协议、信贷计划、任命文件等客观真实地反映了行社关系的原貌，尊重历史就是要客观承认上述事实。中国人民银行及其分支机构就信用社的隶属领导、信用社管理等政策文件，是明确信用社与银行关系的最重要依据。中国人民银行各级分支机构有关行社纠纷的调查报告具有特定的权威性，客观真实地反映当时行社资金往来的现实。中国人民银行各级分支机构依据总行有关行社纠纷处理规定，组织成立中国人民银行基层机构、银行、信用社以及财贸办公室等参加的联合调查组，对行社纠纷进行专项调查，其调查报告反映了行社双方真实意思表示，所载明的事实和结论性意见属于金融监管机构依法履行职责行为，具有行政效力。尊重历史，更应当尊重中国人民银行及其分支机构行政权威和行社双方真实意思表示。

对于中国人民银行及其分支机构通过调处工作，行社已经确定债权债务关系，明确偿还期限、金额的，一方未履行，又以证人证言等形式否定中国人民银行及其分支机构有关调处协议的，司法机构不应支持。

公平合理原则

公平合理原则是我国民事活动的最基本原则。中国人民银行《关于农村信用合作社清偿对中国农业银行债务有关问题的通知》明确规定：“农业银行通过贷款凭证转换，将贷款资产转移给信用社形成的债务；农业银行委托农村信用社发放后转为信用社自营的贷款或农业银行作为担保人由信用社发放贷款而形成的债务；农业银行确定贷款项目，指令农村信用社贷款形成的债务，均不应由农村信用社承担。”

目前行社纠纷主要体现在“点贷”、“一口出”、“以贷收息”、“利转本”以及“凭证置换”等几个突出行社资金往来形式上，在资金往来的用途上以“支信款”、“同业拆借”、“保付款”体现，坚持公平合理原则，就是要准确区分往来资金性质，合理界定偿还范围。坚持公平合理原则，就是要依据资金往来性质，合理计算确定计算利息利率，对于“利滚利”“以贷收息”、“欠息复利”等缺少基本法律依据的主张不予保护。

依法合规原则

行社纠纷历史久远，但《民法通则》、《中华人民共和国经济合同法》、《同业拆借管理办法》、《信用社管理办法》等法律法规确定基本原则，仍然是处理行社纠纷的最基本依据。在行社纠纷处理的漫长过程中，国家和金融监管机构陆续颁行了一系列与行社纠纷有关的法律法规，在尊重中国人民银行有关规范性文件的同时，还应依据最高人民法院有关司法解释的规定，依法处理行社纠纷。对于确有新证据证明行社资金往来客观情况的账册、凭证、报表等，应当实事求是地依据最高人民法院《关于民事诉讼证据的若干规定》进行认定。对于已经当地人民银行认定或裁决行社纠纷，人民法院应当依据《关于民事诉讼证据的若干规定》认证其证明效力。

对于行社纠纷一方已超过诉讼时效期间为由主张权利的，人民法院应当遵循最高人民法院《关于审理民事案件适用诉讼时效制度若干问题的规定》进行认定，如一方向人民银行或者银行业监管机构提出调处主张的，依据该规定则引起诉讼时效中断。当事人一方未提出诉讼时效抗辩，人民法院不应对诉讼时效问题进行释明及主动适用诉讼时效的规定进行裁判。依法合规处理行社纠纷不仅有利于维护行社纠纷双方权益，也是避免形成新的纠纷的基本原则。

处理行社纠纷的一般路径

行社纠纷久拖不决，不仅严重影响双方的经济利益，也牵扯双方大量精力，在司法资源十分有限的情况下，诉讼并非唯一办法，实际上，处理行社纠纷可以考虑多种路径化解。

自愿协商。国务院农村金融体制改革部际协调小组《关于印发农村信用社与中国农业银行脱钩资金划转及清算办法和会计核算手续的通知》规定：“中国农业银行与信用社之间对划转资金如有分歧，在据原始凭证对账后仍不能达成一致的，由中国人民银行协调解决。”协商解决纠纷是金融机构的一个优良传统，行社纠纷固然复杂，行社之间历史渊源决定了协商解决的可能性，行社双方尊重历史、客观公正、实事求是、互谅互让进行协商，是解决双方争议的有效办法。

行政调解。按照我国法律规定，行政调解，是国家行政机关依照法律规定，在其行使行政管理的职权范围内，对特定的民事纠纷及轻微刑事案件进行的调解。《中华人民共和国银行管理暂行条例》第十条曾规定“中国人民银行总行及其分支机构，负责协调、仲裁专业银行、其他金融机构之间业务方面发生的分歧”。根据中国人民银行《关于农村信用合作社清偿对中国农业银行债务有关问题的通知》规定：“鉴于信用社与农业银行相互形成的债权债务成因较为复杂，信用社与农行必须共同对双方存有异议、尚未清偿的债务逐笔进行认定。……对行社双方有争议，协商未果的，由人民银行当地支行仲裁。”实际上，该通知中的仲裁并非法律意义上的仲裁，而是行政调解。1995年9月1日《中华人民共和国仲裁法》施行后，不再承认临时仲裁机制，中国人民银行不再承担仲裁法意义上的仲裁职能，《中国人民银行法》、《银行业监督管理法》也没有规定金融监管机构的仲裁职能。但是金融机关机构完全可以依据法定职能对银行间纠纷进行行政调解。行政调解协议虽然不具有强制执行的法律效力，但它的性质是合同，应当按照法律对合同的规定来处理相关问题，一旦经当事人签署，即产生法律约束力。监管机构依据合同约定对行社权益提供进一步的保护。通过行政程序调解行社纠纷，可以实现行社与金融监管机构多个维度协调，减少银行业权益冲突，突降低诉讼成本，有效节省司法资源。

机构仲裁。《中华人民共和国仲裁法》借鉴国际惯例，确认了仲裁的民间性，将仲裁机构定位为独立于政府系统之外民间性社会组织。机构仲裁具有两大优势：一是它依据仲裁机构既定的仲裁规则进行仲裁，程序较为严格；二是它有现存的固定管理机构和经过一定程序选聘的仲裁人员，仲裁具有自愿性、独立性、快捷性等特点。行社纠纷可以在机构仲裁的框架下，选择与合法仲裁相对应的衡平仲裁，衡平仲裁又称友谊仲裁，是指行社当事人经协商，授权仲裁庭不依据严格的法律规定而依据公平合理的原则和商业惯例，充分体现行社当事人的意思自治原则，在不得违背公共秩序和其他强制性规定情况下进行裁决的仲裁。通过衡平仲裁方式，化解行社纠纷遗留结症，缓解行社利益冲突，既让行社纠纷得以解决，又使解决方式得到法律保障。

诉讼裁判。诉讼是解决行社纠纷最复杂、最艰难的途径，一方面诉讼程序繁琐，另一方面行社时间久远，举证、质证都很困难，同时，由于行社纠纷涉及标的巨大，诉讼涉及立案、审计、鉴定、执行以及律师代理费用等多项支出。人民法院在受理行社纠纷时，存在对行政隶属关系产生纠纷是否受理以及受理是否应当驳回的两难问题，在审理过程中对于行社自身无法辨析资金往来基本事实更是难以准确认定，在执行上还要考虑行社支付能力和正常的金融秩序。因此，更多的法院对已经立案行社纠纷仍然采取调解方式结案。可以说，诉讼解决行社纠纷，化解历史遗留的行社纠纷问题，是行社之间无奈之举，虽诉讼有效但也有限。

（作者系吉林省银行业协会法律顾问）