农民工子女进入公办学校的政策实施研究

吴明清

摘要为了解决农民工子女的入学问题，我国已逐步建立了“以全日制公办中小学为主”的政策，但在这些政策的实施过程中存在一些问题。其中有些是政策文本缺乏强制性责任追究或经济原因造成的，也有些是政策尚无明文规定的新问题。这些问题均须认真研究并加以解决，才能保障农民工子女在公办学校“进得来，留得住，学得好”。

关键词农民工子女；公办学校；政策实施

农民工子女进入公办学校的政策出台为我国的农民公子女带来了希望，体现了我国政府对农民工及其子女的高度重视。但现实中，该政策的实施并不顺利，研究其在实施过程中遇到的问题，并提出几点建议，是为了进一步完善这些政策，让政策的实施更加顺利，收到更好的效益。

一、农民工子女进入公办学校的政策分析

1、政策背景

改革开放以后，由于放松了对农村人口流入城市的限制，尤其1982年以后，由于中共中央、国务院明确提出：“允许农民进城开店、设坊、兴办服务业，提供各种劳务”的经济政策，千千万万的农村人口如山洪倾泻一般流入城市，从此出现了持续不断的“民工潮”。20世纪90年代，我国第二轮“城市移民”呈现新的发展趋势：由“农民工单身化”向举家迁移的“农民工家庭化”转变的趋势日益明显。逐渐成长的农民工子女，接受义务教育的问题浮出水面。各种调查报告和理论分析文章、新闻报道和评论大批涌现，新浪新闻网“新浪观察”栏目，整版开设了题为《让民工子女不再“流浪”》的专题讨论，反响强烈。很显然，农民工子女教育问题已成为我国义务教育事业深入发展所面临和急待解决的热点、焦点和难点问题。

2、政策出台

为了解决农民工子女的“入学”问题，2003年1月15日，国务院办公厅发了《关于做好农民进城务工就业管理和服务工作的通知》；2003年9月30日，经国务院同意，国务院办公厅转发教育部等六部委《关于进一步做好进城务工就业农民子女义务教育工作的意见》；2008年8月20日，国务院发了关于做好免除城市义务教育阶段学生学杂费工作的通知。这些政策中都规定了流入地政府接受农民工子女入学以“公办学校”为主，笔者把这部分政策当作“农民工子女进入公办学校的政策”。

3、政策的意义

面对着千千万万失学的农民工子女，面对着亟待解决的农民工子女教育问题，党和国家领导人采取了英明果断的措施，其中规定农民工子女进入公办学校的政策，是解决农民工子女接受义务教育问题的有力举措，标志着解决农民工子女接受义务教育问题已经成为一种政府行为，体现了政府对农民工及其子女的重视和人文关怀，有助于促进教育公平，有利于社会的和谐稳定。

二、农民工子女进入公办学校的政策在实施过程中遇到的现实问题

农民工子女进入公办学校的政策伴随着农民工子女就学问题的不断显露而逐渐明晰，政策的出台并不等于问题的解决，从政策方案合法化到政策目标的实现之间还有一段相当长的距离，还存在着十分复杂的过程。寻找政策实施过程中出现的问题，是政策实施研究的关键所在，笔者认为该政策在实施过程中遇到的现实问题有以下三个方面：

1、政策文本缺乏强制性责任追究

社会上有人把教育法律视为“软法”，认为教育法不如刑法、税法具有刚性。究其原因，除了教育行政部门缺少“戴大盖帽”的专业执法队伍外，教育法律中法律责任内容太少、处罚较轻、规定不明确等是十分重要的原因。

农民工子女进入公办学校的政策为解决农民工子女就学问题起到了重要的引领作用。但这些政策实施的责任未能落实到具体的机构或人员，表现在整个政策文本中对“流入地”政府的相关工作都是以一般要求的方式出现，没有涉及如果流入地政府或公办学校不接受农民工子女，相关责任人具体的责任追究与约束问题，即由谁承担责任?承担多少责任?如果责任人没有承担相应的责任，要接受怎样的处罚?政策强制性的缺乏必然导致政策实施中的权威性和严肃性减弱，有的政策执行主体就会在执行政策时“装腔作势”。或“上级推一推，下级动一动”的情况。这会导致政策难以贯彻实施。

2、流入地政府和公办学校缺乏充足的经费资源保障

缺乏充足的经费资源保障，是影响农民工子女进入公办学校政策实施的一个重要问题。接受农民工子女的公办学校，多数位于城乡交界处，有的学校原本教育经费不足，办公费用捉襟见肘，如今还要承担农民工子女的教育经费，给正常的的教学活动造成了很大困难。有的地方农民工子女数量增加过快、过多，公办学校受办学条件的限制，即使竭尽全力，也不能提供充足的学位，还将造成部分学校个别年级“人满为患”。

在目前形势下，如果流入地政府将农民工子女教育问题解决得越好，就可能引来越多的农民工子女。在教育经费资源有限的情况下，公办学校接收外来农民工子女越多，地方财政压力越大，既会增加城市教育资源的负担，也会对政策的实施提出严峻挑战。例如，广东省东莞市一直是解决外来农民工子女教育情况最好的地区之一，据广东省有关部门估算，已经在广东就读的外来农民工子女如果全部免费进入公办学校，每年全省财政须增加教育经费30亿元。这对很多地方政府来说是望尘莫及的。

在财政教育转移支付有限的情况下，城市地区依靠自身的财力难以满足本地区义务教育充分发展的需要。农民工子女进入公办学校的政策的实施没有充足的财力投入，流入地教育主管部门就无法有效配置资源，“流入地政府财政部门要对接受进城务工就业农民子女较多的学校给予补助”、“切实减轻进城务工就业农民子女教育费用负担”等规定就根本无法得到落实，从而决定了部分城市公办学校无法立刻向农民工子女敞开大门。

3、政策中未涉及农民工子女初中毕业后的升学问题

国家颁布农民工子女进入公办学校的政策，就是为了让外来农民工子女在流入地公办学校“留得住，学得好”。然而这方面的政策却没有涉及农民工子女初中毕业后的升学问题，使得一些农民工子女即使进入了公办学校，却因为知道初中毕业后在流入地无法升学，有的读几年“留不住”返回户籍地就读了，有的却因返乡又遭遇家庭和体制难题，既面临父母对他们监护的缺失，又遭遇教育内容衔接的困难，无奈还得加入“打工族”行列。这就导致他们在公办学校学习积极性不高，甚至有人“破罐子破摔”，参与打架斗殴等不良活动，不仅影响了公办学校的教学质量，而且给学校的管理带来了难度。这也是部分公办学校设置种种门槛阻挡农民工子女进入的重要原因之一。

三、针对政策实施过程遇到的问题提出的建议

为了解决农民工子女进入公办学校的政策在实施过程中遇到的问

题，可以采取以下措施：

1、完善农民工子女进入公办学校的政策，增加政策的强制性

公共政策作为社会行动的规范，又具有强制性和刚性，也就是说，公共政策的弹性是有一定限度的。中央政府作为决策的制定机构，要对以《意见》为核心的农民工子女进入公办学校的政策进行适度调整，尽量避免使用“应该”这类约束性不强的词汇，增加政策条文的强制性、可操作性和对业已变化形势的适应性，要建立责任追究制，要加大监督力度，缩小留给地方政府和公办学校“自由活动”的弹性空间，增强国家政策的权威性和严密性。

对“流入地”政府的相关工作，以强制性的方式出现，明确流入地政府及相关的教育、公安、财政、劳动甚至城市社区等部门的具体责任与约束。如果流入地政府或公办学校不接受农民工子女，对相关责任人追究法律责任。适当强化教育法规的制约机制，增强其强制执行的可行性，是保证农民工子女进入公办学校政策得以实施的有力举措。

2、建立合理的教育经费分担机制，确保流入地政府有充足的经费资源

全国政协委员柯锦华建议国家尽快制定《教育投入法》，以便政府依法进行教育投入，彻底改变我国教育投入长期不足的状况，这将为解决农民工子女接受义务教育问题提供根本的经费保障。

笔者认为根据我国国情，目前若考虑农民工子女教育经费由哪一级政府全部承担下来，不太现实。鉴于此，农民工子女义务教育发展的财政责任不能仅仅由流入地政府负担，中央政府应该设立专项资金对流入地招收农民工子女的公办学校进行补贴。应将农民工子女教育经费由地方政府承担的相关规定，改为通过教育券的方式由中央政府、省级财政和地方政府各自承担相应确切比例的教育经费。特别是中央政府应该对农民工子女较多的城市实施教育财政转移支付制度并逐年核拨，省政府应考虑对辖区内城市投入教育资金以分担城市的财政负担，并以法律法规的形式明确各级财政对农民工子女义务教育的拨付责任。

3、加强学籍管理，增加农民工子女初中毕业后的升学机会

在农民工子女进入公办学校的政策中应该制定相应政策，解决农民工子女初中毕业后的升学问题。对在流入地公办初中就读的农民工子女，必须建立正式学籍，并纳入到各校常规管理和报表中。对升学资格作出规定：农民工子女要在流入地读高中的。必须在当地读完初中并参加中考，高中录取分数线与当地考生相同，享受当地考生所享受的有关优惠政策。这样才能让农民工子女在公办学校“留得住，学得好”。

例如，2003年，哈尔滨市为流动人口子女升学制定了优惠政策，允许他们在接受义务教育的基础上，可以进入哈尔滨市的职业高中和普通高中。2008年．昆山市允许在当地学校读满三年初中的本省内农民工子女，升高中时享用重点高中分配给各校的名额。

综上所述，农民工子女进入公办学校的政策在实施过程中，还存在一些必须解决的问题，这正是现实中阻碍农民工子女进入公办学校接受平等教育的根源。因此，制定政策的机构要根据实际情况尽快完善农民工子女进入公办学校的政策体系，解决政策实施过程中遇到的问题，才能使该政策落到实处，收到良好的效益：才能真正实现让农民工子女在流入地公办学校“进得来，留得住，学得好”。