民意关注干部选拔

李广森 雷振刚

“干部在民意的关注下走向领导岗位,这样有利于干群关系的和谐,也是对自己的一个挑战,胜败都令人服气。这样也能扭转用人上的不好风气。”日前,当44岁的江苏省发改委投资处处长王汉春通过有90人参加的民意投票和民意调查,在30余名竞争者中脱颖而出,最终经过综合考察,就任省发改委副主任这一岗位时难掩兴奋之情。

实际上,民意调查在中国一些地方的基层领导干部选拔中已得到广泛运用。自去年开始至今年上半年结束的中共省、市、县和乡(镇)四级党委换届中,绝大多数地方对换届人选进行了民意调查。

最近中央出台的《关于建立促进科学发展的党政领导班子和领导干部考核评价机制的意见》,及与此相配套,中央组织部制定的《地方党政领导班子和领导干部综合考核评价办法(试行)》、《党政工作部门领导班子和领导干部综合考核评价办法(试行)》、《党政领导班子和领导干部年度考核办法(试行)》,则体现了中央对干部考核工作的新部署,意味着科学发展观的要求将被贯穿于干部考核的全过程。这一干部考核评价新模式的启动,是进一步提高全党干部工作科学化、民主化、制度化水平的重要标志。

普通市民成“考官”

近些年,部分官员在推动经济发展中暴露出一些比较突出的问题,如搞好大喜功的政绩工程;侵犯民众的合法权益;干部“带病上岗”、“带病提拔”现象时有发生等。究其原因,就是因为部分官员在施政和决策时,缺乏群众监督,而最能切身体会各地政绩的群众,往往没有发言权。而始于2005年的重庆市官员“年度大考”则根本改变了这种现象,特别是去年的“大考”新增了一个重要环节:民意调查。也就是说,先前区县政府自行组织“考试”、待“考试”完后只需把测评结果上报给市级相关部门的日子将一去不返,取而代之的是,市考核办亲自监考,主考官中有为数不少者为普通政府公务员、人大代表,甚至市民。

程锋是江北区的一名普通机关干部,他第一次领到一张特殊的测评表。包括区党政一把手在内的区委区政府领导班子成员的名字,都出现在这表上——他们都是被考核的对象。而考核的内容,则除了区县领导的工作业绩进行考评外,还有对其生活作风等考评内容。“以前我们很少有这样的机会。”程锋坦言,他的幸运,源于此番“干部大考”的考核内容变化。在收到测评表的3天前,程锋还收到了一份组织部门印发的官员履职情况表。履职情况表设计得很简单,只有两栏:一栏是这一年你做了什么;另一栏则是,你的工作存在哪些不足。程锋认为,普通市民、党代表和人大代表,对政府的工作都不太了解,通过这样一份浓缩的履职报告,让“主考官”们对考评对象有个初步了解。

由于增加了民意调查环节,许多普通公务员和基层党代表,首次成了“考官”,从而打破了以往只由官员打分的状况。参与民意调查的,则主要是被考查领导分管范围内的工作人员、人大代表、政协委员以及其工作服务对象。

“由于这些人与领导干部有比较紧密的工作关系,对本地区党政领导班子和领导干部的情况比较了解,所以这部分测评在指标设置上更深入、具体,体现出针对性。”重庆市委组织部人士表示。比如,市民可能不了解城市的道路规划,但是他能直观感受到自家门前的路堵不堵,绿化好不好;市民可能不了解卫生、教育系统做了哪些工作,但他们能感知到看病贵不贵、上学难不难。如此一来,“考官”的人数也急剧增加。市委组织部的消息显示,去年参与考核的“考官”达到2.5万人,是前两年“大考”中“考官”数量的3倍。其中,参与民主测评的接近1万人,参与民意调查的将近1.5万人。

中国问题研究专家胡星斗表示,重庆市对中下层领导干部实行民主测评,这是一种进步。监督干部的方式应该多样化,在没能实现普选的情况下,实行公推公选方式、民主打分等形式,是有序民主的体现。

同样,河北省委去年出台的全新的对市委书记、市长及市级党政领导班子考评办法,考核评价制度也发生重大变化,首次引入了民意调查。从此番考核指标的设定来看,有“弱”有“强”:弱化GDP指标,强化节能减排刚性约束,任期内完不成节能减排任务,一票否决。民生、环保、社会发展的主要指标也大大增加。具体而言,经济发展指标6项,占总权重的30%;而资源环境类占5项,权重为15.5%,人民生活类占4项,权重占34.5%,社会进步类占4项,权重为20%。后三类占到70%。

以往中国对官员的考核,都过于强调GDP。这除了容易滋生GDP膜拜外,对于同一级别的地方官员来说,也存在不公平。因为地区发展的不平衡,各地的发展起点很不一样。如果单论总量,一个落后设区市的财政总收入可能还不如一个强县,根本无法和其他设区市相比。除此之外,定量与定性考核相结合,较好地解决了干部考核“定性指标多,定量指标少,考核客观性不够,缺乏硬杠杠”的问题,又通过考核内在机制体现了“既看数字,又不唯数字”的理念。

江苏省委组织部青年干部处处长季明认为,增加民意调查的环节,就是要扩大民主,拓展选拔领导干部的参与主体,特别是群众主体。同时引导干部注意力下行,真正去关心群众疾苦,了解民意民情,善于尊重群众的意见。

长期研究民主政治的国家行政学院政治学教授、北京大学博士生导师许耀桐认为,通过民意代表征求对所选干部的意见,是中国在干部选拔民主政治道路上迈出的具有突破性的一步,真正加大了民主的要素,使干部选用体制更加开放,更加透明。

“民意分”防止用人失察

其实,中组部从2004年就开始着手研究制定干部考核评价体系,先是出台了《体现科学发展观要求的地方党政领导班子和领导干部综合考核评价试行办法》,并选择浙江、四川和内蒙古三个省区进行试点。在这份比较详尽的《地方考核办法》中,构建了一套全新的考核评价体系。考核的方式主要有:民主推荐,民主测评,民意调查,个别谈话,实绩分析,综合评价。其中,民意调查和实绩分析均为创新环节。后在2007年又研究制定《体现科学发展观要求的党政工作部门领导班子和领导干部综合考核评价试行办法》,并在部分省区市和中央国家机关部门开展了为期一年的试点。试点显示,干部考核评价工作在考核的科学性、准确性,经常性考核制度以及考核结果的运用等方面,对干部的激励、约束作用还不够明显和充分。

2009年6月29日,中央政治局召开会议,研究建立促进科学发展的干部考核评价机制,审议并通过了“新的考核办法”——《关于建立促进科学发展的党政领导班子和领导干部考核评价机制的意见》。

“新考核办法的下发,是从更高利益和更完善的机制上改善我们以往的干部考核体系”,专家认为,其目的就是强化科学发展导向,把各级领导干部的思想和行动引导到科学发展上来。

在新的考核内容中,中央强调充分体现科学发展观和正确政绩观的要求:既注重考核发展速度,又注重考核发展方式、发展质量;既注重考核经济建设情况,又注重考核经济社会协调发展、人与自然和谐发展,特别是履行维护稳定第一责任、保障和改善民生的实际成效。无疑,突出民主、重视民意、扩大民生,加重“民意分”,是这一考“官”新模式的突出亮点。

重视“民意分”,不是说GDP指标没有意义,而是强调在落实好群众的知情权、参与权、选择权和监督权的基础上,将经济发展的要义回归于民生,通过民情民意的如实考评,“倒逼”官员抓大事、干实事、做群众满意的事。据江苏省委组织部研究室主任潘漫介绍,民意在一些地方的干部去留中起到决定性作用,江苏省56个市(县、区)党委换届中,有5个地方的党委主要负责人因民意测评不过关,被从领导干部岗位上调整下来。

而重庆市官员的“年度大考”,则将基层群众和普通市民对领导干部的考核打分结果,作为选人用人参照标准,甚至是直接导向。虽然民主测评与民意调查只占整个考核的25%,也足以影响被考察干部的最后成绩。根据《重庆市区县(自治县、市)党政领导班子和领导干部考核评价试行办法》,领导班子年度考核得分连续两年列所在组最后一名的,原则上应进行调整,党政正职也按此规定操作。前年,重庆市渝北区进行社会评议,交通局因管理环城路不力、城乡交通差距过大等原因,位列倒数第一,被通报批评。当年年底,渝北区又进行了一次社会评议,交通局因整改不力,再次位居末位。这一评议结果,在交通局引起了极大震动,各位局领导更是忐忑不安。由于临近春节,渝北区委只是要求交通局领导认真检讨,过好春节。不过,节后上班伊始,渝北区委22名常委全票通过决定:责令交通局5名领导成员集体引咎辞职,局长调任区房管局调研员,常务副局长调任区水利农机局调研员,另一名副局长和纪检组长降为局长助理,局长助理降为助理调研员。

无须讳言,这几年我们有些领导干部在工作作风和工作方式、方法上出现了严重问题:工作方式粗暴,工作方法简单,对群众提出的要求和建议不闻不问,甚至是“屁话”“屎话”不断。究其原因,就是因为有些官员在施政和决策时,漠视群众的知情权,缺乏群众监督,而最能切身体会当地政绩的群众,往往没有发言权。这些问题,直白地说就是对待人民群众的态度问题,就是如何摆正个人利益与人民群众利益的关系问题。因此,在群众知情,群众监督的情况下,作为一名领导干部,不说百分之百,但大多数领导干部都受到了很大的触动,他应该知道把谁的利益放在第一位,应该如何更好地开展自己的工作,应该思考如何融洽干群关系,如何把社会搞得更和谐。

“群众的眼睛是雪亮的,中央将民意作为重要参数渐渐纳入领导干部选拔的过程中,可以防止用人失察,也符合我党‘以人为本的执政理念及其一贯坚持的群众路线。”许耀桐的观点十分明确。

作为新考核办法的试点地区,天津市规定对领导班子的考核,参加测评的“两代表一委员”人数不少于全体参评人员的五分之一;对党政工作部门的考核,除了听取部门内部人员的意见外,还应注重听取服务对象的意见;对事业单位和企业领导班子的考核,除了听取企业干部群众意见之外,还要注重听取国有资产监管部门和行业管理部门的意见。天津市委组织部有关负责人表示,这样多层次、多渠道、多角度地考核了解干部,在综合分析基础上提出的领导班子和领导干部考核评价意见,提高了考核公信度,保证了考核质量。

防止“民意分”变成“名义分”

在政治文明日益进步的今天,民意确实在扮演着十分重要的角色。然而,一个不容忽视的现状是,民意地位在提升的同时,被利用和扭曲的可能性也在增加。

前几年,湖北老河口市直机关领导班子换届调整,对各部门的领导班子开展了长达一个月的民主测评,规定对“凡是不称职的票达到20%,且基本称职和不称职的票合计达40%”的干部,做降职或免职处分。结果,共有9人符合以上标准。但是,这一颇能代表基层干部人事制度改革方向的行动,却引来一片质疑之声。因为普通群众无缘投票,单位职工亦无法充分表达意见,投票结果秘而不宣,有人甚至利用“民意”行打击报复之实。

原老河口市技工学校副校长张某就是被“民意否决”的9人中的一个,后被调整到老河口市劳动局结算中心,降为普通职员。一位知情人士说,张是从普通教师,一步一步升到副科、正科级干部的。在提拔副校长时,他通过全校职工的民主推荐、民主测评和座谈,成绩优秀,得到升迁,随后全校职工又投票评选张新汉为全校优秀教师。但是,仅仅几个月后,在年底考核中,张却被考核为“不称职”。在换届调整中,张又被“民意否决”了。

“主要原因是学校来了一位新校长,而张敢于发表与新校长不同的观点。”这位知情者认为,张被“民意否决”与新校长不无关系。

对于“民意否决”的另一个对象——原老河口市总工会常务副主席吴某来说,其情形与张也有类似之处。

据了解,在换届前夕,由老河口市经贸局、建设局等单位领导组成考核组,对老河口市总工会的领导班子进行“民主测评”,首先是由5名领导班子成员相互投票,结果吴没有过关。吴认为,虽然自己名义上是被“民意否定”,但这并非真正的“民意”,而完全是因为自己和工会主席之间有矛盾。“所谓的‘民意只是被领导操纵的民意,‘民意否决成了打击报复的工具。”一位接近吴的人士说。

民主选拔、考核官员的目的在于扩大人民群众对选拔任用工作的知情权、参与权和选择权,体现人民群众选择“人民公仆”、“人民公仆”向人民负责的社会主义原则。然而,在选拔、考核工作中,有时却恰好违背了这一原则。一些工作能力强、素质好、作风务实、敢抓敢管、敢于碰硬、政绩突出的干部,在所谓的“民意调查”中得票较少;而一些作风飘浮、能力一般、政绩平平,不思工作、日常生活中吃吃喝喝、拉拉扯扯的干部,得票率却很高。这样的结果反映了民意的扭曲,背离了民主选拔、考核的宗旨。

如何选定“民意代表”,如何不“被民意”,这就是费思量的“选题”。当今社会假的现象充斥,以至于老百姓事事都要仔细打量、持怀疑态度,这就要求我们的考核部门真正拿出一些真的举措、科学的考核机制,不能让“民意分”成为摆设的花瓶任意玩弄,不能让失分的官员继续“造福”一方,请他们下台,让老百姓满意的官员走上去!

像宁波市镇海区就是通过建立健全各项工作机制,牢筑干部选拔任用防线,切实防止了民意失真现象。在确定干部人选时,他们非常注重听取多个层面的意见。在区分管领导和市主管部门层面,重点听取拟任职位的相关要求,对拟提名人选的岗位胜任度进行分析。在干部所在单位,重点听取拟提名人选履行职责、作用发挥的情况,了解干部群众的认可情况。在纪检监察部门,重点听取拟提名人选遵守党风廉政纪律的情况,了解是否有来信来访和确保不带病提拔。在沟通酝酿过程中,如有重大意见分歧的,不急于提交,经深入分析原因达成意见一致后,才提交会议研究。

江西省万年县在选拔任用干部时,通过强化推荐的“广泛性、经常性、科学性”,明确民主推荐的目的意义、推荐岗位、任职条件、推荐范围等,充分体现群众公认的原则,确保整个推荐过程有计划、有组织、有领导,克服“少数人选人”和“在少数人中选人”所产生的种种弊端,把民意失真的可能性降低到最低程度。

防止考核干部的“民意分”变成“名义分”,最重要的是破除“官本位”意识,强化“民本”思想,尊重人民的主体地位,扩大人民民主,拓宽民主渠道,切实保障人民的知情权、参与权、选择权和监督权。同时,要加强和完善干部考核监督机制,采用包括民主推荐、民主评议、民主测评等多种形式,真正将干部考核的全过程,置于党内外干部群众的参与和监督之下。对领导干部用人失察、失误的,要实施严格的追究制度。唯有如此,才能确保中央考“官”的新模式不折不扣地落到实处。

编辑:卢劲杉lusiping1@gmail.com