政府效能建设的影响因素

施　平

十六大以来，全国各地积极开展政府效能建设，并且取得了一定的效果，提高了政府部门在行政工作中的效率。然而行至目前，各级政府行政管理效率低下的问题并未得到根本性的改变。

政府效能建设是一个系统工程，它涉及到一系列内外部因素。针对我国在政府效能建设中存在的问题，本文试图从各个方面入手，以期找出影响政府效能建设的因素，以便有针对性地加以解决，为提高政府的行政效率提供一些指导性建议。

制度因素

第一，政治体制。

政治体制影响和阻碍政府效能主要体现在部门权力过分集中。当前我国各级政府机关的行政权力行使，在很大程度上受传统官本位思想、封建官僚集权思想影响至深。传统观念认为，社会主义制度和计划管理制度必须对经济、政治、文化、社会都实行中央高度集权的管理体制。在此背景下，各级领导机关都管了不该管、管不好、管不了的事。权力过于集中，地方和基层的自主权过小，需要层层请示、层层汇报。这是产生官僚主义、政府效能低下的“总根源”。

第二，公共机关组织架构。

行政机关的机构设置是否合理，职能配置是否科学，职责分工是否明确，能否随着社会的发展而变革，直接关系到政府效能的高低。我国目前仍存在一些不容忽视的问题，很多机关没有真正按照市场经济发展和公共机关组织架构内在规律的要求来合理合法合规地履行自己的职能，在全面推进经济体制改革过程中政府职能界定不清晰、作用发挥不到位、运行程序不规范等问题比较突出。从而未能形成行为规范、运转协调、公正透明、廉洁高效的行政管理体制。机构设置不合理的一个直接后果就是办事手续繁琐，进而影响政府效能。

第三，公务员制度。

公共行政活动中的公务员是影响政府效能的重要主体因素。现实情况是，人事管理制度不够完善，公务员等机关工作人员的总体素质亟待提高。我国现行人事管理制度也存在缺陷，这是造成政府效能低下的重要原因。行政人员分类制度不完善，管理方法较单一，统得太死，缺乏合理流动，使得某些人不能尽其才，大材不用或小材大用。考核任用制度不健全，造成“干多干少、干好干坏一个样”，影响了公务员的积极性。

第四，内部规则。

内部规则是影响效能的伴随性因素，是和人的因素相关联的。其主要体现是内部潜规则侵蚀机构运转与权力运行，不良作风左右行政行为。根本问题是机关工作作风、工作方式，均不能很好地适应经济社会科学发展、持续发展、和谐发展的客观要求。

环境因素

第一，经济环境。

政府必须根据市场的变化和法律法规的规定建立、运作、改革和调整，提高效能以适应经济全球化带来的挑战。公共组织必须始终为经济建设服务，切实加强公共组织的制度建设、法制建设、机构建设和思想建设，努力使公共组织做到观念更新、制度完善、结构合理、功能齐全，走依法办事、依法行政之路，使市场优化资源配置和公平竞争的功能尽快充分发挥出来，积极开展对外交流和对外合作，学习和借鉴国外组织建设的经验，充分发挥其在经济建设中应有的作用。

第二。政治环境。

公共组织作为管理国家和社会事务，维护和实现公共利益的组织，占第一位的应该是社会效益的结果。低投入高产出的效率乘以令人满意的社会效益，二者之积才是公共组织所追求的效能观。其中，社会效益主要是靠公共组织所制定的各种政策体现出来的。因此，政治环境直接影响着公共政策的有效度，而公共政策的有效与否又关系着社会效益的高低有无。如果政策失误，则工作干劲越大，所造成的损失和危害也就越大，公共组织的效能就无从谈起。

第三，技术环境。

日新月异发展的技术推动着组织各方面的变革。计算机网络和通信技术飞速发展，政府组织内外部的很多交流无需再通过低效率的纸张或面对面的言语，而是通过无线通讯和网络上的信息平台。这使组织结构出现了网络化、扁平化的趋势。组织把管理层压缩，把管理幅度扩大，将集权的等级结构变革为系统控制的网络结构，这无疑对组织效能产生积极深远的影响。

第四，文化环境。

文化环境影响着公共组织政策的制定和执行，公共组织政策的制定和执行直接决定组织的效能。

第五，组织内部环境。

内部环境因素对组织效能的影响更为直接。上级组织对本级组织的效能要求是否具体和严格，直接影响本组织对效能的态度。组织领导人是否具有管理下属干部工作绩效的强烈动力和压力；组织内部是否营造了绩效导向的组织文化氛围；组织管理层是否具有提升效能的压力和动力；组织是否为开展效能考核工作制定了良好的工作流程和工作机制等，这是影响组织效能的最大内部因素。

心理因素

第一，社会价值观。

社会价值为机关效能建设确立明确的目标导向。机关效能的目标确立既来源于行政现实，更来源于社会价值取向和追求。从这个意义上来看，机关效能建设的价值体现为：形成维护国家统一的共识。建立这种共识的基础，实际上是在涉及国家统一问题上国家利益与其他利益的一种价值选择，即国家利益应置于效能追求的首位，部门和地方利益应处于相对次要的位置。

第二，公共机关价值观。

20世纪70年代末期以来兴起的新公共管理运动，掀起了大规模的行政改革浪潮，对传统的行政模式提出了巨大挑战。它以经济学和私营部门管理为理论基础，摒弃公共服务供给中传统的官僚制独占模式，引入各种市场竞争机制。强调公共服务中的顾客导向等等，使公共管理部门的价值追求发生根本性的转变，更加注重成本、注重绩效。它是市场价值的回归，表明市场价值理念已经深入到公共组织内部，并促进建立起政府组织与私营组织之间、政府组织之间以及政府组织内部之间的良好竞争关系和合作关系，形成新的政治主张和治理理念，促成政府组织的再造，从根本上解决传统模式下的政府的“不可治理性”。公共机关价值观的转变，对政府效能建设产生了积极影响，逐步使得政府更加注重成本投入和效能产出。

第三，公性与个性差异对人行为的影响。

组织行为中至少包括两个层次的行为，一个是个体行为，一个是组织行为。组织行为具有公性，对组织每个人的行为都会产生影响，不论这个人是什么样的个性特质。而个人行为既具有公性的一面，又具有私性的一面，公性的一面来自组织行为的影响，如组织行为的目标追求、规范化程度、沟通模式等等；私性的一面主要是个性差异对个体行为的影响，不同的人格特点、自我效能感，不同的认知方式和态度以及个体不同的需要等等，都会对个人行为产生不同的影响，从而对组织行为产生影响。

技术因素

当前，部分国家机关已经开始运用电子计算机信息系统处理公文、传递信息、储存信息、进行决策，极大地提高了办事效率。先进的管理手段对于提高政府效能具有重要的作用。

管理技术和工具是提高工作效率的一种物质基础，是为提高组织效能服务的。技术手段的应用应不以消减其它管理手段对组织效能作用的发挥为前提，有助于各类管理手段的有效融合，促进组织整体效能的提升。

文化因素

第一，社会公共心态。

一定的文化氛围和文化环境的熏陶，不仅可以塑造行政组织的形象，同时还不断影响着行政人员的行为，通过认识和情感因素影响行政人员的行为态度，通过人们的个性特征影响行政人员的行为，通过各种心理因素和历史的积淀，无声无息地决定着行政主体的行为模式和道德规范。而行政人员运用已有的行政道德原则、规范和范畴，对现行的行政关系和行为做出适当的道德评价。产生一种内在的道德信念，并形成一种自我约束机制，对机关效能建设发挥作用。

第二，对效能评价的分歧。

在不同的文化传统和行政模式下，对效能的评价会产生较大的分歧。传统行政模式下，政府的效能评价主要是上级评价下级，一级评价一级。而在新公共管理运动下的政府效能，就不是由上级评价确定了，它的评价主体由内部转向了外部，主要是公共组织服务的对象，广大人民群众成为政府效能评价的主体，新闻媒体等发挥着辅助评价的作用。在这种模式下，政府机关不仅要对上级机关负责，更重要的是对服务对象一人民负责，形成上级监督和人民监督相结合的效能评价机制，有利于建立让老百姓满意的服务型政府。

第三，公共机关潜规则对效能的影响。

公共机关隐藏的潜在的规则对机关效能会产生重要影响。对于“潜规则”合理的地方，让其“露出表面”。不要让其“潜”下去，等这些“潜规则”大行其道，那就晚了，对组织而言，要大张旗鼓地提倡规则意识，坚持按规则办事。