扭住四个环节增强反腐倡廉制度的执行力

施建华

依靠制度防治腐败，是我们党对反腐败斗争规律认识的深化和对反腐倡廉实践经验的深刻总结。十七大报告就反腐倡廉建设强调指出，“在坚决惩治腐败的同时，更加注重治本，更加注重预防，更加注重制度建设”。这就要求我们在推进反腐倡廉的过程中必须把制度建设放在突出位置来抓。制度作用的发挥最终取决于其在实践中能否得到切实遵守和执行，因此，加强反腐倡廉制度建设，在完善和创新制度的同时，还要在增强制度的执行力上下功夫。

大量的实践表明，制度执行力的强弱与腐败风险的大小有着紧密的联系，制度的执行力强，腐败的风险就大，反之，腐败的风险就小，有些专家甚至认为，制度的执行力直接影响一个国家和地区的腐败发生率。由于多方面的原因，当前在很多地方和部门不同程度地存在反腐倡廉制度执行力不足的问题，有的还很突出。从制度本身来看，一些制度可操作性不强，内容弹性过大，原则多、号召多、泛指多，而且重实体、轻程序，导致有些实体性规定在实践中难以落实。从执行情况来看，少数领导干部甚至是“一把手”，认为本部门本单位出台的制度“只管别人、不管自己”，在执行制度上不坚持原则，不能公平公正地对待制度，甚至带头破坏制度。有的地方、部门和单位“选择性”执行制度，对己有利的就执行，对己不利的就打折扣、搞变通。从运行机制来看，对制度执行情况进行监督、评价的机制大都没有建立。一些单位和领导干部在反腐倡廉制度建设上存在重出台、轻落实的倾向，对建立制度很重视，至于制度执行得怎样、效果如何、有没有什么问题，却很少过问，即使发现制度执行不到位的问题，也往往以“下不为例”代替问责追究。此外，制度在实施过程中经常会出现执行力递减的现象，一种情况是制度刚刚出台时，由于各方面都很重视，制度执行得比较好，但随着时间的推移，人们在思想上逐渐松懈下来，制度的执行力也随之逐渐减弱，另一种情况是由于制度的制定者与执行者行政层级相距越远，对制度执行的过程控制就越难，导致制度的执行力随着行政层级逐级下移而递减，所谓的。“中层梗阻”、“基层板结”问题，就是这一现象的具体表现。解决上述问题，切实增强反腐倡廉制度的执行力，必须从诸多方面去努力，着重要扭住四个环节，下足功夫，争取成效。

第一。要扭住提高制度质量这个环节。出台的制度便于操作，是增强制度执行力的“前提”。一是减少弹性内容。尽可能使抽象的内容具体化、原则性的要求刚性化、模糊性用语明确化，尽量避免在制度中设计太多的自由裁量权，使每一个执行制度的人都可以非常清楚、没有歧义地知道，什么事可以做、什么事不能做，能做的事情只能这样做不能那样做。二是突出针对性。立足本地区本部门本行业党风政风行风现状特别是存在的突出问题，分析根本原因和主要症结，查找制度缺失和漏洞，研究制定解决问题的办法措施，不能照搬照套上级或外地已有的制度。制度针对的对象、针对的问题越具体、越实在，其弹性就越小、可操作性就越强。三是强化刚性约束。不仅要规定“不准做什么”、“严禁怎么样”，还要规定“违反了要受到什么样的处理”、“谁来追究、怎样追究”，并且环节清楚，简洁明了，使制度真正成为“带电的高压线”。四是完善程序性设计。例如领导干部廉洁自律工作程序以及纪检监察机关案件检查工作程序、案件审理工作程序、党纪政纪处分批准权限和执行程序等等。

第二，要扭住营造制度环境这个环节。良好的制度环境是增强执行力的“根本”。一是加强宣传和教育。借鉴普法宣传教育的成功经验，把制度宣传教育纳入反腐倡廉教育和廉政文化建设之中，统一安排，统筹落实。本地本部门修订、完善和创新后的制度，要及时汇编成册，经常组织学习，并采取适当方式对外公开。二是领导干部要带头执行制度。各级领导干部特别是“一把手”作为反腐倡廉制度约束和规范的对象，必须牢固树立制度权威意识，自觉按规矩办事，牢固树立制度平等意识，做到制度面前人人平等，牢固树立制度约权意识，自觉地把权力运行纳入制度所规范的轨道，牢固树立制度改革意识，勇于进行自我革命。领导干部在执行制度上以身作则，不搞特殊化，就能带动身边和更多的人遵守制度，进而形成风气。三是大力整治“潜规则”。“潜规则”盛行必然会破坏制度大环境。要通过深入开展商业贿赂专项治理，对干部收“红包”、“跑官要官”等适时开展集中专项整治等途径，打击经济、政治领域以及行业“潜规则”。同时还要在全社会深入进行“制度观”教育，使制度理念逐步渗透到人们的行为准则、价值观念、道德标准以及思维方式、思维习惯之中，努力在全社会形成以遵守制度为荣、以违反制度为耻的良好氛围。

第三。要扭住建立激励机制这个环节。科学有效的激励约束机制是增强制度执行力的关键。对认认真真执行反腐倡廉制度者给予褒扬，对执行制度不到位甚至违反、破坏制度者给予应有的追究，才能激发起人们自觉遵守制度、严格执行制度的内在动力。一要建立责任机制。明确各级公务人员特别是领导干部在落实反腐倡廉制度中的责任，哪个方面、哪个环节的制度执行不力，就要对相关责任人进行问责。江苏省扬州市出台《对反腐倡廉制度执行情况实行问责的意见》规定，各级党政领导班子及成员凡具有不研究部署、不带头执行反腐倡廉制度，对管辖范围内拒不执行甚至违反反腐倡廉制度的行为放纵不管、不制止纠正、不调查处理等五种行为的，将受到问责追究直至党纪政纪处分，这种做法值得推广。二要建立激励机制。把能否维护、落实反腐倡廉制度，作为机关工作人员评先评优、晋级升职的重要依据，把是否尊重制度、是否按制度办事、是否依靠制度管理、是否善于制度创新，作为评价干部的标准，与干部的提拔任用挂钩。对一些涉及利益调整的重大制度改革，可以参考一些国家设立廉政保证金的做法，由单位和个人共同出资设立重要制度执行奖励基金，通过设计合理的基金分配策略，最大限度地缩小制度执行者和制度设定者在目标预期上的不一致性，使制度规范约束的对象自觉作出将制度执行到位的选择。三要建立惩处机制。对执行反腐倡廉制度不力、态度不端正的，要严肃批评，促其改正。对违反甚至故意破坏反腐倡廉制度的人和事，要依纪依法坚决查处到位，并在新闻媒体上曝光。

第四，要扭住加强过程控制这个环节。对制度实施过程及时进行调控是增强制度执行力的“保障”。首先要加大监督检查力度。纪检监察等专门机构可以结合平时的执法监察、效能监察、作风评议以及党风廉政建设责任制检查考核等，对反腐倡廉制度执行情况进行检查和了解，对一些群众反映强烈、问题比较多的重点领域和关键环节，更要采取面上普查和重点抽查、综合检查和专项检查、明查和暗访等多种形式，经常性地开展督促检查，发现问题，及时纠正。同时，要畅通渠道、创设平台，充分发挥新闻媒体和人民群众在监督反腐倡廉制度执行方面的作用。其次要建立制度执行信息反馈机制。实现对制度执行过程的有效控制，必须以信息的再现准确和反馈及时为条件。要充分利用现代信息技术成果，多方面收集执行制度的信息，特别是注意从新闻媒体开展的民意调查、跟踪采访，以及专门机构组织的各种检查、调查结果中获取制度执行情况的第一手资料，并及时将这些信息反馈到有关部门和单位，确保制度的设定者对制度落实情况时刻心中有数。再次，要做好评估矫正等工作。组织有关专家对制度发挥作用的情况和效果，定期开展评估，通过对相关信息进行综合分析，了解、掌握制度执行过程中的问题和制度本身的缺陷，进而研究制定矫正措施，确保制度的执行力在改进和完善中不断得到提升。