安徽城镇化的对策与措施

曹发义

2003年，经安徽省政府和国家建设部同意，安徽省建设厅组织修编《安徽城镇体系规划》(以下简称《规划》，并于2006年元月正式实施。《规划》实施近四年来，因其目标设置的战略性、空间布局的前瞻性、政策策略的有效性、调控程序的规范化，对逐步完善全省城镇体系，实现安徽省“十一五”城镇化发展目标，促进全省城乡经济快速发展和社会进步。发挥了重要的指导意义。

城镇化是人类社会发展的必然趋势，是一个国家工业化和现代化的重要标志，推动城镇化协调发展，是世界各国特别是发展中国家扩大内需、实现经济增长、促进社会进步、改善民生的战略选择。当前，面临严重的金融危机、世界经济增速明显放缓、国际经济环境更加复杂多变的严峻挑战，加强城乡、区域合作，变挑战为机遇，才能实现城镇化的新发展。

以统筹城乡协调发展的理念引导城镇化健康发展

破除长期以来形成的已不适应城镇化快速发展的城乡二元管理体制，从全面建设小康社会全局的高度，以统筹城乡协调发展为目标，立足省域空间，细化省域城镇空间分区的发展重点和策略，构成“东向发展、奋力崛起”的省域开放空间结构，并通过下一层次区域城镇体系规划及城市总体规划的调整和完善，得到落实。制定《规划》实施细则，落实《规划》强制性内容，完善《规划》实施的决策和监督机制。加快县城和中心镇的建设，促进农村剩余劳动力有能力进入城镇、有条件居住在城镇、有机会在城镇发展，使之成为吸纳农村剩余劳动力的主渠道，推进城市化进程的重要途径。进一步加强镇、乡和村庄规划，加强农民最急需、最基本的道路、给排水、环卫、通讯、电力等基础设施和医疗卫生、教育文化等基本公共服务设施建设，使广大乡村居民安居乐业。

以统筹区域协调发展的思路促进城镇化协调发展

加强省域空间的区划研究，针对省域城镇空间结构的特点，科学预测各级城镇发展空间利用需求，有针对性的提出省域空间分区的发展重点和途径，包括空间组织、核心城市、区域空间发展战略、建设协调重点内容和行动计划，明确省域分区空间的管治协调重点内容，包含城镇布局、交通设施布局、水资源、历史文化遗产资源、生态环境、土地资源利用和重要基础设施廊道等，并将之充实到《规划》中。针对不同空间层次和不同类型地区的调控对象，完善以区域空间开发管治和协调为主的《规划》实施机制，明确相应调控的内容、手段、方式、标准、程序等管治和协调的政策措施，既为城乡可持续发展提供监督管理依据，也为全社会空间资源利用活动提供共同遵守的社会准则。因地制宜，加强《规划》对不同地区城镇化的分类指导，促进城镇化与区域经济发展水平相适应，与区域人口资源环境条件相协调。

充分发挥《规划》对城镇化和城乡建设的调控作用

面对21世纪前20年重要战略机遇期，强化《规划》对区域空间资源的优化配置、开发利用、管治协调等活动的综合调控职能，促进经济社会的可持续健康发展，实现从传统的“三个结构、一个网络”向以区域空间管治与协调为核心的城镇体系规划转变，满足全省城乡发展和省域空间资源保护的双重需求。立足省级政府对社会管理和公共服务管理的需要，体现《规划》更大程度发挥市场在资源配置中的基础性作用，为政府依法调控不同地域空间资源的优化配置、开发利用、管治协调、区域环境共保、重要基础设施共建共享提供法定依据。

强化《规划》协调各行业专业规划的指导职能

针对《规划》实施过程中须解决的重大问题，开展专题研究，编制行业专项规划，以提高《规划》的执行力。针对市政基础设施薄弱环节，加强污水、垃圾处理等环境建设的力度，满足城市供水、排水、供气、供热的需求。进一步深化市政公用事业改革，完善价格形成机制，有计划、有步骤地推进产权结构多元化，完善特许经营制度，营造规范有序的市场运作环境。逐步完善相关法律法规和各项政策，完善市政公用设施防灾技术标准体系，强化政府提供市政公共服务责任和监管职能，建立多元化的投融资体制，统筹城乡市政公用设施的规划建设，逐步实现公用服务向城郊延伸。

以创新实施对策落实《规划》

立足优化省城空间结构，健全区域空间管治机制，引导区域性的公共基础设施共建共享，协调区域间矛盾冲突，统筹区域城乡发展，实现《规划》较为单一功能的城镇体系规划向以区域空间管治与协调为核心的综合功能规划的转变。针对安徽不同地区处于不同发展阶段的省情，遵循依法行政、分区管治、分级调控、有限干预、事权清晰的基本原则，按区域性城市密集发展地区、区域性重要基础设施建设区、省际跨界合作发展地区、资源型城镇转型和老工业基地振兴地区、区域协调扶持贫困地区、生态环境地区、淮河流域长江流域环巢湖流域综合整治地区、城镇规划建设发展区、乡村发展区等九类空间次区域，对全省地域空间进行划分，分别提出规划编制、建设项目的管理、空间管治重点等要求，建立省级空间分区分级管治机制，发挥《规划》对全省战略性空间资源进行有效保护和合理开发、保护和提升生态环境的作用。

第一，对内建立“分区调控、点轴推进”的城乡整合机制。强化中心城市的功能，是增强安徽区域经济辐射力，提高城市综合竞争力的必然选择。在培育区域中心城市时，除了加快城市基础设施建设外，更重要的是要培育一批特色产业群，使之成为启动区域经济增长和城市发展的助推器。遵循城镇体系发展规律，把发展重点放在发展潜力较大的城镇密集地区，采取“强化中心、据点开发、形成轴带、带动全省”的非均衡发展战略，促进全省“节点一轴线一网络”的城乡一体化发展，逐步形成城乡协调发展的比较完善的省域城镇体系。

第二，对外完善“东向发展，中心集聚”的全面融入机制。发挥安徽地处中部的地缘优势，加强联系全省东西向重要基础设施的建设，实现经济发展的崛起，必须在对内整合城乡的基础上，建立“东向发展，中心集聚”，对外全面融入长三角的机制，实现安徽省城镇化的健康、快速发展。优先发展以合肥为核心的省会城镇圈和以芜湖为核心的皖江城镇带，率先全面融入长三角，逐步推进全省有时序、分梯度的融入长三角，实现区域经济的协调发展。同时，加快实施以东部为参照系的追赶或赶超战略，突出比较优势，建设面向长三角其他省(市)的“四大基地”，加速产业结构优化升级。加快实施以提高中心城市整体竞争力为核心的区域协调发展战略，把发展的着力点放到培育区域经济增长极上，以优势地区率先发展，增强对落后地区的支持和带动能力。发挥《规划》调整区域空间结构，引导区域性重大基础设施和公共服务设施合理配置与建设，合理利用自然资源，改善生态环境等方面的统筹协调作用，促进各种生产要素向各级中心城市的集聚，加强中心城市功能的完善，辐射和带动全省城乡经济社会的协调发展。

第三，建立空间资源集约利用的《规划》实施协调机制。在《规划》实施中，注重城乡空间资源的集约利用，立足于省情，因地制宜，优化城镇化发展模式，着重提高城镇化的质量和效率，加快实施以空间资源集约利用为目标的省域空间发展战略。健全省域城镇空间资源利用的实施协调机制，加强产业与城镇布局的协调，提升省域密集地区城镇群与产业集群整体竞争力，走出一条布局合理、资源节约、功能完善、个性突出、环境优美、城镇竞争力不断增强的，具有安徽特色的城乡协调发展的城镇化之路。

城镇化是推进城乡协调发展的战略选择，这期间，《规划》作为政府重要调控手段，是有效保护和利用各类自然和人文资源，综合安排城乡公共基础设施建设，引导城镇化健康发展、促进城乡经济社会协调可持续发展的重要依据和公共政策，在安徽城乡协调发展的实践中，已发挥了不可或缺的作用。按照“五个统筹”的要求，尤其是在学习贯彻科学发展观的背景下，面对中央扩大内需的战略决策，进一步发挥《规划》指导城镇化健康发展的作用，已成为政府越来越重视的一个问题。