农村最低生活保障标准确立方法刍议

姬　晓　段人方

摘 要 在城市实施了多年的最低生活保障体系以后，在农村建立全面的最低生活保障系统的设想终于出现在政府的工作报告中，这是三农建设的重要举措之一，同时也是维护社会公平和正义，全面建设和谐社会的题中之意。在农村建设最低生活保障系统，任重而道远．建设最低生活保障体系，确立适当的最低生活保障标准也是核心之一。没有一个适当的可执行的标准，农村最低生活保障体系建设将成为一句空谈。而我国农村人口一方面占有了全国总人口的七成以上，涵盖了国土的大部分面积，区域差异显著，另一方面，在改革开放近三十年来，大量的农村人口以不同的方式参与到城市生活当中，人口结构复杂，而即使是农村地区的人口的结构也存在多种身份，这就为农村地区或农村人口的保障体系的最低生活保障标准的建设重出了重大的挑战。而城市实施的最低生活保障系统的经验和教训可以为我们确立农村地区最低生活保障标准提供借鉴。

关键词 方法 农村 对比 最低生活保障

中图分类号：D922文献标识码：A

十届人大五次会议决定，2007年在全国建立农村最低生活保障制度，将符合条件的农村贫困人口纳入保障范围，重点保障病残、年老体弱、丧失劳动能力等生活常年困难的农村居民。但是我们需要注意到农村最低生活保障制度和城市最低生活保障制度一样，仍然存在很多问题．在最低生活保障标准的确立上这一问题上同样十分明显．本文试图通过对农村最低生活保障标准确立现状的分析，对比城市最低生活保障的确立方法，提出建立农村最低生活保障应遵循的几点标准．

一、当前农村最低生活保障标准的确立方法现状及问题

虽然《国务院关于在全国建立农村最低生活保障制度的通知》中提出：“农村最低生活保障标准由县级以上地方人民政府按照能够维持当地农村居民全年基本生活所必需的吃饭、穿衣、用水、用电等费用确定，并报上一级地方人民政府备案后公布执行。农村最低生活保障标准要随着当地生活必需品价格变化和人民生活水平提高适时进行调整。”但是在实际操作中，除了少数发达地区外，很多地方政府都是以国家的贫困标准为最低生活保障标准确立的依据，而国家的贫困标准是绝对贫困标准，这一标准由国家民政部依据统计数据采用马丁法计算出来的。

这就带来两个问题，第一个问题是国家绝对贫困标准在各地区做为最低生活保障标准的确立依据的适用性问题；第二个问题是各地区在结合本地情况进行调整的过程中的规范性和科学性问题。

先看第一个问题，国家的绝对贫困标准能否适用于各地作为最低生活保障标准的依据?可以看到两者虽有差异但也不过是有限范围内的调整，故影响不大，从这个意义上两者存在一定的相关性；但是另外一个方面我们国家幅员辽阔，地区经济差异显著，考虑我国众多的行政区域，作为最低生活保障单位的各地区在民政部的统计数据中所占有的比重可谓是微不足道，即使地方同民政部采用相同的统计变量，其相关性也会是非常的不显著。

考虑第二个问题，各地区在依据本地情况确立最低生活保障标准的过程中操作的规范性问题．虽然我国农村地区的最低生活保障建设也断断续续的进行了十多年，但是关于最低生活保证标准的确立一直都有地方自主确立，这却是有利于地方发挥主管能动性，贴合地方实际，但同时也带来了规范性差，随意性强的缺点。这种随意制定的标准很难契合最低生活保障标准确立效率的需要，容易导致一系列的问题。这种随意性体现在如下几个方面：一、 部分地区对于“最低生活保障”的理解有偏差，保障标准偏低，不能有效地保障城市贫困人口的基本生活； 第二、多数地区在确定最低生活保障标准时，没有经过科学的抽样调查，或者在最终确定低保标准时不重视抽样调查的结果，存在部门协商、量入为出以至忽视贫困人口基本生活需求的现象；第三、除东部沿海发达地区的一些城市，如上海、福州、厦门、杭州等地外，多数地区没有针对不同家庭的具体情况确定弹性保障标准，而是简单地实施统一固定标准；第四、各地在低保标准的动态调整方面还不够规范。

综上所述我国农村最低生活保障标准确立中存在的两大问题是一是依据无效，二是操作不规范．本质原因还是地方政府在操作当中有意无意的简单化倾向造成的．这种倾向两个可能的原因：一是无能，即政府缺乏进行相关统计计算的能力，这个可以通过借助外力或者培养队伍来改善；二是懒惰，这是政府对三农相关问题认识不够，积极性不高导致的，通过教育也可以实现。本文假设政府不存在懒惰现象，只针对政府缺乏相关方面的的经验和能力这一现实情况，结合城市最低生活保障标准确立积累的相关经验提供一些使用的借鉴。

二、城市最低生活保障标准的确立方法的经验及借鉴

首先必须承认城市最低生活保障标准的确立也不是完美无缺的，在实际应用中也存在一些问题，不过各地方在实践中借鉴国外经验和自身特点发展出来很多富有特色的有效的计量方法，这可以为我们在农村最低生活保障标准的确立中提供借鉴。

就标准的确立方面，各省市根据经济社会发展变化的情况以及“让贫困者共享经济社会发展成果”的原则，对最初确立的最低生活保障标准进行了多次调整，积累了丰富的经验，主要依据如下几个方面因素：

（一）基本生活需要的最低费用。

最低费用即居民维持基本生存所必需消费的物品和服务的最低费用，主要包括两部分，一部分是最低食品支出的费用，另一部分是最低的衣着、住房、交通、燃料用品等生活必需品支出以及医疗教育、娱乐及服务等非食品支出的费用。

（二）物价水平。

确定最低生活保障标准要考虑的另外一个因素是物价，收入增加要扣除物价上涨的因素，最低生活保障线的确定也要随物价的变化做相应的调整。

（三）财政承受能力。

标准定得过高，脱离了政府的承受能力，则最低生活保障线只能是一条杠杠，不能解决贫困人口的生活问题，而且使政府对贫困人口的生活困难无处着手。若标准过低，则不能使贫困人口过上最基本的生活，形成社会不稳定的因素。

（四）当地居民的人均纯收入。

居民人均纯收入是判断居民是否贫困的依据，当最低生活保障线确定之后，将两者进行比较。 如果人均纯收入低于居民维持基本生存所必须消费的物品和服务的最低费用，则说明居民靠自身的努力很难维持本身的再生产。在这种情况下，居民的生活就是处于贫因状况，是需要政府救助的对象。

三、对比城市经验，立足农村现状的最低生活保障标准确立的方法

根据城市的经验，农村居民最低生活保障标准的确立需要遵循如下原则：

（一）遵循当地情况的原则。

最低生活保障标准的确定首先要遵循当地的情况，由于不同地区居民消费习惯、 物价水平和居民实际消费的千差万别，测算出最低生活保障标准也会有很大的差异。

（二）保障农民基本生活的原则。

保障居民的基本生活是制定最低生活保障标准的重要原则，应以农村特困居民为保障对象，保障标准的制定要能够维持居民的基本生活需要。

（三）坚持和体现社会公平和效率原则。

最低生活保障标准应低于社会保险“五保”供养和优抚保障标准，这是社会公平和效率的原则要求。

（四）坚持高标准起步的原则。

本文认为考虑如下因素，所谓低标准起步的说法并不合理。（1）经过我国经济多年的积累，已经具备了支付农村保障的能力；（2）从公平的原则出发，当前城市居民最低生活保障标准经过多次提高，已经达到了相对较高的水平，农村居民最低生活保障标准也应当从相当高度出发；（3）考虑当前城市反哺农业的趋势，做为向农村的转移支付，没有理由让农村居民地最低生活保障标准从较低水平出发。并且，在财政可支撑范围内的较高水平的的最低保障标准一方面提高参保群众的可支配收入，另一方面可以扩大涵盖的人群范围，总体上提高农村地区的消费需求，进而扩大内需，有利于我国经济的可持续发展。

需要强调的是，坚持高标准起步的原则并不仅仅指较高的支付水平，还包括最低生活保障标准的确立程序需要规范化科学化，避免以前的随意性操作。

（作者单位：中南民族大学经济学院）

参考文献：

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