论有为政府

王兴於

摘要 在社会主义市场经济体制基本建立的现阶段，我国地方政府职能转变的基本模式应该是有为政府。这一模式在少数发达地区已经出现，并将成为大多数地方政府职能转变和创新的基本目标。构建有为政府的途径主要包括政府职能理念、政府职能定位、职能配置方式、职能实现方法和实现机制等方面的创新。

关键词 地方政府 职能 有为政府

中图分类号：D035文献标识码：A

政府职能具有生态性，在不同的国家和地区、在不同的时期往往呈现出不同的特点，进而形成不同的模式。在我国社会主义市场经济体制基本建立，工业化、信息化、城市化快速发展的阶段，地方政府职能应该是一种什么模式？对此，理论界各种提法很多，如“有限政府”、“服务型政府” 、“有效政府”等。本文认为，有为政府应是现阶段我国地方政府职能的基本模式，大多数地区政府职能转变和创新的基本目标是建设有为政府。

一、有为政府模式的提出

在改革开放30年之际，中央有关部门系统总结了全国18个先进典型地区的成功经验。这些地区分布在全国各地，在实践中探索出各具特色的发展之路，改革发展走在全国前列①。从地方政府职能的角度分析，这些先进地区有以下特点：一是坚持政府经济职能的中心地位。具有强烈的发展意识，把发展作为执政兴区的第一要务，通过实施正确的区域发展战略，使本地比较优势转化为竞争优势；二是坚持正确处理政府与市场的关系。在促进区域经济发展过程中，既充分发挥市场在资源配置中的基础性作用，又高度重视政府的引导、调控、服务作用，为发展创造良好的环境，努力使“看不见的手”和“看得见的手”各展所长、有机结合、相得益彰；三是坚持各种职能的统筹。努力推动区域经济社会的全面发展，使地方政府职能形成以经济职能为中心，政治、社会、文化、生态职能协调平衡的良性格局，从而促进了社会和谐，增强了可持续发展能力；四是坚持政府管理创新，努力提高政府效能。

发达典型地区的成功实践表明，进入新世纪以后，一种先进的、与现阶段行政生态相适应的地方政府职能模式已经开始形成，并将为地方政府职能转变、管理创新发挥重要的示范作用。这种新的模式的主要特征可以通俗地概括为“有所为、有所不为、奋发有为、为之有道”，因此本文称之为“有为政府”模式。并给出如下界定：所谓有为政府，是以推动区域经济社会健康快速发展为目标，主动进取、自我约束，努力发挥市场在资源配置方面的基础性作用，并根据经济社会发展需要进行适度的干预，实现政治、经济、社会、文化、生态职能协调平衡的地方政府职能模式。

二、我国有为政府模式的形成过程

建国以来，我国地方政府职能模式一直处在不断探索、完善过程中。从政府、市场、社会关系的角度看，大体上经历了四个时期、形成了四种基本模式，而有为政府模式是在主导政府模式的基础上演变而成。

（一）计划经济时期的“全能型”地方政府职能模式（建国初~1978年）。

建国以后，我国建立的是高度集中的计划经济体制和相应的“全能”型政府职能模式。地方政府基本上是中央政府的执行机构，政府职能的主要特点是集中计划管理、微观直接管理、片面强调政治职能。传统体制对于稳定建国初期的经济形势、迅速建成比较完整的工业体系和国民经济体系发挥了不可磨灭的历史作用，但是在资源配置机制、竞争机制、激励机制、经济核算机制等方面存在严重的弊病。

（二）有计划商品经济时期的“替代型”地方政府职能模式（1978~1992）。

从1978年到1992年，我国着力推进改革开放，在有计划的商品经济理论指导下，在实践中逐步建立了有计划的商品经济体制。中央与地方关系开始进入法制轨道，地方政府逐渐形成了替代型的职能模式。替代型政府职能模式的显著特点是传统计划管理体系的基本保留和市场机制的部分利用，其实质是政府机制部分替代市场机制，例如承包制、价格双轨制、多种用工制度并存等。替代型政府适应了改革开放初期我国计划经济体制惯性强大、市场机制开始发育、资源配置方式调整缓慢的实际，因此极大地促进了生产力的发展。

（三）社会主义市场经济体制建立时期的“主导型”地方政府职能模式（1992~2001年）。

1992年，党的十四大明确我国经济体制改革的目标是建立社会主义市场经济体制，到本世纪初，以我国加入世界贸易组织为标志，我国初步建立了社会主义市场经济体制。这一时期形成了“主导型”地方政府职能模式，主要有以下特点：（1）政府经济职能范围进一步缩小，对企业微观经营的干预进一步减少。（2）政府制度建设职能突出，在推进制度建设过程中政府的职责较为宽泛，功能被人为放大；（3）中央宏观调控职能加强，地方政府与中央政府博弈、争取有利于区域经济发展的优惠政策成为地方政府经济职能的重要部分；区域间发展竞争加剧，地方政府发展规划职能加强。（4）政府社会发展与生态建设职能相对滞后，经济发展与社会发展、生态建设的协调性不够。（5）职能履行综合各种手段，但行政手段的分量仍然较重，突出表现是行政审批过多、过滥。

主导型政府职能模式促进了市场经济体制的建立，促进了经济社会的快速发展，地区间经济发展的竞争使我国经济活力进一步增强。但是，主导型政府职能模式的一些弊端逐步显现： 第一，经济发展主要依靠投资扩张和资源消耗，经济发展方式粗放，资源环境压力过大，发展的可持续性面临挑战。第二、政府对经济的干预仍然较多，难以集中精力优化投资环境。第三、政府工作突出以GDP的增长为重点，社会事业发展相对滞后。第四，政府在投资、融资、土地等资源配置方面掌握过多的权力，容易导致权力腐败。

（四）社会主义市场经济体制完善时期“有为型”地方政府职能模式的逐步形成（2001年至今）。

党的十六届三中全会通过《关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》，我国进入完善社会主义市场经济体制的新阶段。党中央以科学发展观统领全局，着力推进依法行政、政府职能转变和行政机构改革，各地积极探索行政管理创新，地方政府“有为型”职能模式开始形成。有为政府以经济职能为中心，形成政治、经济、社会、文化、生态职能协调平衡的地方政府职能模式，其主要特点就是有所为、有所不为，奋发有为、为之有道。从我国发达典型地区的实践看，这种模式已经显示出强大的生命力和示范性。

三、有为政府的基本理论依据

有为政府模式来源于实践，同时也有着科学的理论依据。

（一）比较优势理论。

比较优势包括绝对比较优势和相对比较优势，简言之是指各地在资本量、劳动力、自然资源方面的丰富或稀缺程度。发展经济学将比较优势的理念运用于经济发展和区域竞争领域，进一步发展了该理论。林毅夫在《发展战略、自生能力和经济收敛》一书中指出，经济自生能力是区域经济持续发展并获得竞争优势的基础，自生能力来源于要素禀赋结构，后发国家（区域）要实现经济上的赶超应该实行比较优势发展战略。比较优势理论要求地方政府加强经济发展规划，采取适当的经济政策促进本地经济结构的调整升级，以充分发挥本地的比较优势。

（二）后发优势理论。②

后发优势是指后发区域在经济发展过程中因其后起地位反而拥有的某些对这一进程能产生潜在积极作用的特殊因素或特殊益处。后发优势主要包括技术性后发优势、制度性后发优势 、资本积累后发优势、创新拓展后发优势、急迫感后发优势等。后发优势只是潜在的优势，要转化为现实优势需要一定的条件作为基础，包括资本形成条件、规模经济条件、组合条件等。而在经济起步阶段，后发区域往往并不具备或不完全具备这些条件。如果消极等待，由市场逐步形成这些条件，那么后发优势变成现实将十分困难，因此必须由政府替代市场，包括促进观念转变、实行强制性制度变迁、加速市场化进程、争取有利的外部环境条件等等，以促成各种初始条件的形成。但是，政府替代是有限度的，随着经济的发展和市场机制的逐步成熟，政府替代的成本逐步上升、效益递减。因此，到发展的中后期尤其是经济开始起飞以后，政府机制应当逐步归位，让市场机制充分发挥作用。为此，有的学者还提出了“政府职能生命周期理论”，将政府推动经济发展职能的生命周期划分为四个阶段：引入期、成长期、成熟期和衰退期。

后发区域不同阶段的地方政府职能模式转换示意图

本文认为，后发区域经济发展的四个阶段，分别对应于不同的政府职能模式，即全能政府、替代政府、主导政府和有为政府。作为发展中的大国，我国绝大部分地区是后发区域，在市场经济体制基本建立以后，应该以有为政府模式取代主导政府模式。

（三）竞争优势理论。

迈克尔·波特认为，一国（或地区）兴衰的根本是其在国际竞争中能否赢得竞争优势。企业以及产业集群的竞争力，最终决定国家竞争力；打造强势生命力的微观基础，关系到国家竞争优势的长久持续。强调要形成国家整体的竞争优势，关键在于以下四大要素：生产要素、需求要素、相关产业和支持产业、企业的战略、结构和竞争对手；除了四个基本因素之外，机遇和政府的作用对国家整体竞争的形成也有着重要影响。由四大要素加上机会和政府角色两个辅助要素，彼此相互依赖，形成一个动态互动的体系，称为“钻石体系”。政府的作用，主要是一种催化和激发企业创造欲的作用，政府政策成功的关键既不是越俎代疱，也不是无所作为，而在于为企业创造一个有利于公平竞争的外部环境。政府不仅要承担一些基本、公用事业的职责(例如教育、基础设施建设、全民医疗保健)，同时还应特别注重对国内高级要素的培育，寻求持久的竞争优势。

波特还认为在不同的经济发展阶段，政府促进区域经济发展方面的作用是不一样的。例如，在投资驱动阶段（相当于工业化中期），此时区域竞争优势一方面来源于生产要素优势，另一方面又来源于大规模的投资，如建设大规模的厂房、购买现代化的设备、引进先进技术等。在这个阶段，企业间竞争激烈，但相关和支持性产业还比较滞后，跨区域、跨国的资源组织能力和技术创新能力仍然偏弱，因而政府的角色同样非常重要，不仅有宏观的引导，还需要有必要微观的干预，政府在市场培育、产业政策、对创业和资本积累的鼓励、对企业技术进步的帮助等方面都非常关键。 目前我国大多数地区处在工业化中期阶段即投资驱动阶段，按照波特的理论，政府与市场关系应该是“强市场”与“强政府”的耦合结构。企业才是竞争的主角，政府应该甘当“绿叶”，但是政府不是可有可无的“绿叶”，是有所作为的“绿叶”，尤其要为企业营造良好的发展环境。

（四）功能分化社会与现代化进程理论。

尼克拉斯· 卢曼（Niklas Luhmann）从国家、市场、社会关系的角度展开的现代化进程理论对于不发达国家和地区的现代化道路具有很好的指导意义。卢曼认为人类社会的演进过程中实质上只有三种形态：区隔分化社会、阶层分化社会和功能分化的社会。原始的部落社会是区隔分化社会，人类社会高度发达的古代文明都属于阶层分化的社会，而现代社会则分化成政治、经济、法律、教育、科学和艺术等不同的、独立自治的功能系统，每个系统都有自己明确的边界，每个系统内部都有自己的角色、编码、语言、属性，每个系统都有自己独立而不同于其它系统的运行机制和运行逻辑，每个系统都为整体社会履行独特的、不能由其它系统来替代的功能。实现一个国家的现代化进程需要界定各个社会基本系统的边界和权力界限，从各个成功进入现代化的国家来看，最需要界定清楚的是国家、市场和社会的关系，也就是卢曼所提到的政治系统、经济系统和民间组织的关系。由于历史的原因，在我国大多数地区已经形成强政府、弱市场、软社会的格局，当前经济社会发展中的许多问题表面上是经济问题，实际上是现代化进程中的综合性问题，突出地表现在政府职能的“越位”“错位”“缺位”上。这就要求我们在研究地方政府职能创新问题时，要高度重视尊重市场规律而不是横加干预，要创新社会管理方式、发挥社会系统的独特功能而不是越俎代庖，要加强政府自身管理、改善公共服务，从而推动整个社会的功能耦合。

四、有为政府辨析

鉴于理论界设计了诸多关于现阶段我国地方政府职能转变的模式与途径，本文将选择具有代表性的模式与有为政府模式进行比较，以进一步厘清有为政府模式的基本特点。

（一）有为政府与有限政府。

有限政府理论源于西方自由主义经济学，其基本理念是“管得最少的政府就是最好的政府”，主张尽可能地弱化政府的职能。有限政府论在反对政府过多干预、主张对政府权力实施限制和监督、以及强调保证私人产权、缔约自由以等方面的理论主张都是非常深刻的。但是，在市场经济体制初步建立之时，政府的职能既有该弱化的领域，也有需要进一步强化的方面：该弱化的是那些“不该管，管不好，管不了”的职能；至于那些“应该管、管得好，管得了”的政府职能，不但不应该弱化，反而应该强化。当今世界，绝对自由市场的观点早已过时，政府适度干预、发挥宏观调控作用，已经在许多国家和地区被证明是经济发展不可缺少的要素。从我国大多数地区改革发展的实践看，当前迫切需要对现有的政府职能实行认真分解并逐项分析，决定取舍什么、加减什么、强化什么、弱化什么。而总体上处于工业化、城市化、信息化、市场化、国际化加速发展的阶段，“法律有限、人事无穷”，政府的任务极其繁重，绝对地讲弱化政府职能是行不通的。有限政府难以适应现阶段我国的实际，尤其不能作为欠发达地区地方政府职能的基本模式。

有为政府与有限政府虽然都是市场经济条件下的政府职能模式，在发挥市场机制和社会机制作用、法治原则上有很大的相似性。但是，有为政府强调的是亲市场的“强”政府，有限政府强调的是依赖市场的 “弱”政府，相比这下，有为政府更加适合现阶段我国的实际。

（二）有为政府与服务型政府。

20世纪80年代以后，随着资本主义国家社会经济的发展，公民对政府的公共产品的质与量都提出了更高更新的要求——政府不只是要管理好社会公共事务，更重要的是要提供更多更优质的服务。西方的理论界适时地进行了理论创新，提出了塑造服务型政府。近年来，我国各级政府实践“三个代表”重要思想、贯彻落实科学发展观进行了有益探索和重要实践，也提出了建设服务型政府的目标。服务型政府的本质是社会本位、民本位，主要特征是公共服务，这是一种全新的政府理念，也是政府在职能配置、机构重组、管理方式方法和行为模式上的革命，是克服传统行政模式衍生种种弊端的良方。

但是，服务型政府只能作为我国政府转变职能的目标模式，而不是现阶段的必然选择。因为地方政府职能转变应与区域经济发展水平相适应。我国的政府职能转变实际上蕴含着两种类型:一是适应市场经济发展的政府经济职能转变；二是在适应市场经济基础上，推动社会事业发展的政府公共服务职能转变。政府从直接促进、推动经济发展的组织转变为退出经济运行过程而仅仅着眼于宏观调控和致力于公共事业发展的机构，是一个自然的经济发展过程。从全国看，当前仍处于以经济建设为中心阶段，但必须高度关注社会事业的发展，尤其是优先发展促进经济运行质量提高的社会事业，如教育、卫生、社会保障等③。加快经济发展、改变落后面貌仍然，仍是大多数地区尤其是欠发达地区今后相当长时期的主要矛盾。以经济建设为中心，是坚持党的基本路线、落实科学发展观的具体要求。各地尤其是欠发达地区转变政府经济职能必须因地制宜，紧紧抓住以经济建设为中心，实行赶超发展战略；并按照科学发展观的要求，加强政府的公共服务。从我国改革发展的实践看，服务型政府应作为政府职能转变的目标模式，现阶段地方政府职能的主导模式只能是有为政府。当然，有为政府可以看作是建设服务型政府的第一个阶段。

（三）有为政府与有效政府。

1997年世界银行年度发展报告指出：未来政府管理的方向应该是建立“有效政府”④。其基本思路是：由于市场失灵和政府失灵同时存在，在促进经济发展过程中这两个部分都必不可少。“有效的政府——而不是小政府——是经济和社会发展的关键。这已越来越成为人们的共识，政府的作用是补充市场，而不是替代市场”。问题的核心不在于要不要政府干预，而是如何增强政府职能的有效性。世界银行还提出了提高政府有效性的两阶段进程：第一阶段政府应将其具有的能力集中于它能够胜任的职能上；第二阶段是通过振兴公共机构来增强政府的能力。有效政府论是西方经济学关于政府经济职能领域的最新的研究成果，具有非常重要的理论和实践意义。但西方塑造有效政府的背景是成熟的市场经济体制，而我国构建有为政府是以由农业社会向现代工业社会、社会主义计划经济体制向现代市场经济体制的双重转型期为时代背景和体制基础，两者虽然有诸多相似性，但是区别也是明显的。例如，有为政府强调人民性、公共性与进取性的统一，而有效政府主要是从行政效率和效果的角度进行考量。在一定意义上，有为政府可以看作是“中国特色的有效政府”。

在半个多世纪以前，公共行政大师罗伯特·达尔在（Robert Dahl）在《行政学的三个问题》中曾这样讲道：“从某一个国家的行政环境归纳出来的概念，不能立刻予以普遍化，或被应用到另一个不同环境的行政管理上去。一个理论是否适用于另一个不同的场合，必须先把那个特殊加以研究之后才可以判定”⑤。 在公共行政与公共管理乃至整个人文社会科学领域，事实上并不存在放之四海而皆准的行政准则。现阶段的正确选择只能是应立足于对中国特殊的行政生态，以开放的思想对待西方发达国家的理论学说，通过比较、鉴别、有选择的吸收，并积极致力于实践，探索有中国特色的地方政府职能模式，即有为政府模式。

五、有为政府的构建途径

（一）创新政府职能理念。

一是确立依法行政理念，尊重公民、企业、社会组织的合法权益，有所为也有所不为，注意对行政权力的自我约束；二是确立发展理念，坚持经济职能的中心地位，以促进区域经济社会快速健康发展为己任，同时按照科学发展观的要求加强政治、社会、文化、生态建设职能等，增强职能体系的协调性；三是确立市场理念，努力发挥市场机制的基础性作用，进一步促进政资分开、政企分开，努力实现政府机制与市场机制的协调配合；四是确立治理理念，努力推动社会发挥自组织功能，逐步实现经济发展与社会发展、效率与公平的统一；五是确立竞争合作理念，为发挥本地比较优势，在法律范围内积极参与政府间多领域、多层次开展合作与竞争；六是确立服务理念，以人为本、以企业为本，不断提供更优质的服务；七是确立效率观念，努力提高政府效能，以节约社会成本、增强区域竞争力；八是确立创新理念，主动进取、追求卓越、创新发展。

（二）创新政府职能定位。

从职能内容上看，有为政府必须加强社会管理和公共服务职能，改善和创新经济职能。目前社会管理和公共服务职能的研究成果较为丰富，在此不再赘述。结合地方政府的实际，经济职能应改变主导型政府模式下政府过多干预微观经济行为的状况，定位于优化经济环境、战略与规划、经济运行调节、促进基础产业、制度建设等五个方面。（1）优化经济环境职能。尊重企业的主体地位，尽可能减少对企业生产经营活动的干预，致力于营造良好的经济环境，以充分发挥市场机制在资源配置方面的基础性作用，促进区域经济健康快速发展。（2）战略与规划职能。地方政府作为区域公共利益的代表者，对于区域竞争、区域发展中极其重要、市场机制自身又难以提供的区域性公共产品——区域发展战略和发展规划，有提供的义务；同时，地方政府又是区域公权力的行使者，掌控着大量的公共资源，具有相当的社会影响力，在战略与规划的制定、调整和实施方面具有先天的优势。（3）经济运行调节职能。由于现代经济已经成为一个非常复杂、相互关联、机遇与风险并存的复杂系统，市场机制本身具有一定的盲目性、周期性，因此地方政府为保持区域经济平稳、快速、健康发展，必须围绕经济运行中存在的矛盾和问题，加强经济运行的监测分析，依法对各种区域经济关系进行协商、调节、综合、平衡，进行应急管理。（4）促进基础产业。基础产业如交通、通讯、能源、教育等在产业结构系统中承担着为其他产业成长和发展提供基础支撑的特殊功能，一般而言具有正外部性、公益性、巨额投资性、投资不可分性和超前性等特点，属于社会间接资本的范畴。如果基础产业发展滞后，其他产业发展往往出现结构性的短缺，形成发展“瓶颈”。因此，地方政府要实现发展战略，必须将促进基础产业发展作为一项基本职能。（5）制度建设职能。有为政府是市场经济体制基本建立时期的地方政府经济职能模式，因此仍面临大量的体制机制问题。只有加强制度建设，才能进一步完善市场机制，化解经济发展中的深层次矛盾。

（三）创新职能配置方式。

针对政府职能越位、错位的问题，对相应的政府机构或内设机构予以撤销或弱化；针对政府职能缺位、不到位的问题，对相关职能部门在投入和编制方面予以倾斜；针对一些政府职能在相关机构间配置不合理的问题，按照决策、执行、监督适度分离又相互协调的要求，稳步推行“大部门制”；强化服务理念，推动行政结构“扁平化”，减少行政层级；全面推行事业单位分类改革，规范和发展行业协会、商会等社会组织。

（四）创新职能实现方法。

逐步减少运用行政命令干预微观经济行为，注意运用行政规划手段、行政指导手段、行政信息手段、行政咨询服务手段引导企业行为；更加注重法律手段、经济手段的运用；为了适应变革的环境，将学习作为一种重要的行政方法，努力建设学习型政府；积极探索协商、竞争、合作等场经济条件下政府处理经济社会事务的新方法。

（五）创新职能实现机制。

健全决策机制、执行机制、监督机制，同时从责任、回应性、法制、效率、成本等角度分别对机制进行细化，从而形成更加完整、协调、有效的体系；加强政务公开、加大公民参与力度；引入绩效管理等行之有效的管理方式，使政府效能处于不断完善之中。

（作者单位：武汉大学政治与公共管理学院；湖北省经委）

注释：

①中国特色发展之路课题调研组．对全国18个典型地区的调研综合报告．http://news．xinhuanet．com/newscenter/2008-10/07/content_10161722．htm。

②王必答．后发优势与区域发展．复旦大学出版社，2004年5月第1版。第3～5章．

③王国平．政府职能转变与经济发展水平．国家行政学院学报．2004年第5期．

④世界银行．1997年世界发展报告:变革中的政府．中国财政经济出版社，1997年版，第18页。

⑤转引自乔治·弗雷德里克森．公共行政的精神．中国人民大学出版社，2006年版，“总序”第2页。