论“保增长”的社会政策取向

王荣红,何晓红

[摘要]扩内需不仅是保增长的应急之策,更是中国经济持续增长的长远战略。扩内需在实质上是整个社会消费模式的转变,这种转变需要分配、社会保障等一系列社会结构和制度性因素作支撑。因此,保增长就要保民生,重视和加强以民生为重点的社会建设,切忌在仓促应对短期困境时加剧长期转型矛盾。

[关键词]保增长;扩内需;政策取向

[中图分类号] F120.3[文献标识码] A

[文章编号] 1673-0461(2009)11-0051-04

※湖北省社科基金项目《改革开放以来湖北阶层结构的变迁及其公平正义问题研究》([2009]116);湖北省教育厅社科基金项目《弱势群体与政府职责》(2009b380)。

一、增长共识

2008年下半年以来,国际金融危机愈演愈烈,中国经济发展面临着前所未有的严峻挑战,能否在急骤变化的形势中保持平稳较快发展,关系到中国经济社会发展的大局。“保增长”——力争2009年GDP增长8%,成为当前经济工作的首要任务。从年初相继召开的地方“两会”看,积极响应中央政府“保八”号召,实现经济增长,成为新一年各地方政府施政计划的核心和头等大事。京沪力保9%,福建为10%,广西为11%,重庆和天津则要求增长12%,内蒙古为13%,湖北为10 %……,保增长成为各级政府的共识。

如何做到这一点?在目前出口急跌、消费一时难有较大提升的情况下,政府驱动、投资拉动仍然是经济增长的主要手段。从中央政府刺激经济的十项方案看,十项方案中有九条与扩大投资相关,投资总额高达四万亿元人民币。各地方政府的配套投资更是“大干快上”,累计达到18万亿。例如,福建已宣布,2009年所上项目总投资将超过一万亿元,年度投资近1,500亿。山西在今明两年,社会固定资产投资将达一万亿元。中原大省河南今年有500个超亿元的大项目要开工建设,项目总投资将达一万亿。湖北2009年要确保社会固定资产投资完成6,900亿,力争达到7,750亿。截止2009年6月,全社会固定资产投资同比增长33.5%,在7.1%的经济增长中,投资的贡献率达到87.6%,拉动经济增长6.2个百分点。从今后一段时期看,投资拉动对经济增长都将会起到主导作用,因为我国还处在工业化、城市化、市场化不断深入的过程中,交通、住房、结构调整、产业升级、产品更新换代等都需要大量投资;同时也有政府换届的因素,加之灾后重建,投资将会继续高位运行,对经济的拉动将会明显增强。这清楚地表明,扩大投资不仅是应对当前经济下滑见效最快的办法,也是今后一个时期重启经济高速增长的主要手段。

展望2009年,中国经济虽然仍存有一些不确定因素,但经济趋稳向好的形势并未发生根本性的改变。较好的体制环境、总体稳健的金融体系、规模较小的财政赤字、储备充足的外汇、国内较高的储蓄率、内需空间巨大、消费基本稳定,我们有理由相信,实现“保八”的目标是有希望的。

这种希望还源于我们对过去中国经济增长的信心。在过去三十年,中国经济创造了世界经济增长的奇迹,GDP年增长率达到9.8%。在人类历史上,只有七个国家(地区)曾以7%以上的年增长率持续增长超过三十年,中国是其中之一,而且是其中最大的经济体。至于世界上能够持续保持5年及5年以上两位数高速增长的国家和地区就更少,只有中国、日本和亚洲四小龙中的新加坡和香港创造过这样的记录,而中国是唯一两次连续保持5年两位数高速增长的国家。第一次是1992年至1996年,第二次是2003年至2007年。

二、增长困境

中国经济并非无增长之虞,“保八”可以轻松实现。如何通过经济增长提振消费、扩大内需,显得更加关键和让人忧心。

这种忧心并非多虑。持续30年、年均9.8%的经济增长速度意味着什么呢?第一,就国际比较而言,如前所述,这是一个相当高的增长速度,举世瞩目。第二,同中国每年大约0.7%的人口增长速度相比,经济增长速度远远高于人口增长速度。这意味着,社会财富和社会福利的增长要远远快于人口的增加,意味着消费水平、人均福利的不断增加而不是减少。

事实上,中国只是在20世纪80年代,由于发端于边缘地带的改革模式和“做大蛋糕”的发展模式所带来的资源扩散的社会效应,经济增长一般会带动社会生活状况的普遍改善,经济增长与消费增长、与社会发展齐头并进,相互之间有着很高的正相关度。但进入90年代以来,增长与消费、与社会发展之间出现严重的脱节和断裂。这主要表现在:

第一,经济快速增长的同时,就业并没有得到根本改善。经济增长已经不能增加就业机会,1997年我国GDP增长8.8%,从业人员只增加了1.1%;1998年GDP增长了7.8%,从业人员只增加了0.5%;1999年GDP增长7.1%,从业人员增加0.89%;2000年GDP增长8%,从业人员只增加0.79%①。在现代社会中,就业与失业已经成为生活富裕与贫穷的分水岭。对于得不到就业机会的人来说,没有就业机会增加的增长,意味着经济增长对他们是没有意义的。

第二,经济快速增长的同时,劳动报酬在国民收入分配中的比重不断下降。初次分配后,劳动者报酬占GDP的比重,美国接近70%,其他国家和地区普遍在54%至65%[1]。在中国, 2003年以前,劳动者报酬比例一直在50%以上, 2004年降至49.6%,2005年降至41.4%,2006年降至40.6%[2]。而中国规模以上工业企业利润1998年～2006年年均增速近40%,政府的财政收入近几年均保持20%以上的速度增长。这昭示着一个简单的事实,中国经济快速增长的好处正过多地向政府和企业倾斜。

第三,经济迅速增长的同时,财富集中化程度更高,向上层迅速集中。少数人掌握或拥有大量的社会财富,大量的工人、农民生活处境艰难,贫富悬殊,社会贫困问题凸显。调查统计显示,2003年户均金融资产最多的20%的家庭拥有城市居民家庭金融资产总值的66.4%;在最低的20%的家庭中,户均拥有的金融资产只有居民金融资产总额的1.3%[3]。

第四,经济快速增长的同时,消费倾向下降,产能过剩。从消费行为看,富裕阶层的消费已趋于饱和;中等收入阶层又因为人数太少而不足以主导消费市场;广大的低收入阶层,虽然消费倾向系数最高,但消费却受到收入缓慢增长的刚性抑制。中国社会在生产力水平较低、人民生活水平不高的情形下,出现生产过剩。

这是一种不正常的现象。它表明,在过去相当长的时期里,中国经济的增长在现实层面上陷入一种耐人寻味的困境之中[4]:即使经济有一个较为快速的增长,社会中的大部分人却不能从中受益;但从另一个侧面看,尽管这种增长并没有给大部分社会成员带来好处,但这种增长又是社会所必须的。因为如果没有一个较快的经济增长速度,社会中的大部分人就会从经济停滞中受到更大的利益损害,甚至引发社会的不稳定。在这个层面上,经济增长的政治意义甚至远超过一切。这种困境深深困扰着我们的经济和社会生活,甚至作为一种逻辑在很大程度上支配着我们的经济政策,左右着中国社会的走向。

这种不正常的现象,也把中国经济的增长带入另一种困境之中:经济的高速增长过度依赖财政扩张、国家举债投资以及出口外销,经济增长自身内在动力明显不足。20世纪80年代,消费对中国GDP增长起决定性的带动作用,对GDP的贡献平均高达68%。90年代初,由于投资和外需的迅速增加,消费需求的作用开始下降,但依然举足轻重,对GDP的贡献率为55%,1996年后消费的贡献率一跌再跌,到2007年,不足40%,大幅落后于世界一般水平30多个百分点,远低于国际上大多数国家的水平。内需不足成为制约中国经济进一步发展的瓶颈。保增长是重点,也是难点,难在扩内需。

三、扩内需的体制保障和制度支撑

世界经济发展的一般规律是,消费、特别是居民消费才是推动经济增长的最终动力,中国经济的发展也不例外。扩内需不仅是保增长的应急之策,更是中国经济持续快速增长的长远战略和根本路径。只不过,金融危机的冲击,使得“扩内需”比以往任何一个时候都显得更加紧迫和重要。因为,在拉动经济增长的三驾马车中,惟有内需存在极大的回旋余地。在投资方面,从1978年到2007年的30年间,社会固定资产投资额从356亿元增至13.7万亿元,增长385倍。同时期我国城镇居民家庭的人均可支配收入从343.4元增加到15,781元,增长46倍。农村居民家庭人均纯收入从133.6元上升到4,761元,增长35.6倍。投资的增加远远超过收入的增加,它诠释了内需不足的另一层含义——产能过剩。因此,尽管在今后一段时期,投资拉动对经济增长都将会起到主导作用,但投资不可能持续地、单独地支撑中国经济的高速增长。出口方面的情形也大体类似。1980年至2005年间,中国出口增长了41倍,年均增长16%。单从数量意义上来说,中国也不可能将如此高速的增长在未来30年、甚至未来10年维系不变。不然,届时中国的出口将会比欧洲、日本以及美国的出口总额还要大,而这是不可能的[5]。

金融危机的冲击暴露出中国经济增长方式的“软肋”,说明仅仅考虑增长的速度型的发展模式没有、也不可能真正解决阻碍内需形成的关键性问题。金融危机的冲击,也暴露出过去我们启动内需的思路存在着不小的问题。经济的增长不等于消费的自然增长,而且,“扩内需”绝不是简单地让百姓花钱,其实质是整个社会消费模式由生活必需品消费向信贷消费的转变[6]。信贷消费的显著特征就是为了满足即期消费,不仅勇敢地花掉当期收入,还大胆动用过往储蓄,甚至不惜借贷今后可能有的收入。与生活必需品的消费主要是由生理需要决定不同,信贷消费模式的转变需要一系列社会制度和社会结构条件的支撑。其中,最基本的制度条件是:较高的城市化水平;广大的中产阶级;健全、合理的就业制度、分配制度、社会保障制度、教育制度、住宅制度、户籍制度等。能否创设这样的社会制度和社会结构条件,是能否顺利地扩大国内需求、保持经济持续、稳定、增长的关键。

而中国目前最主要的问题是:一是城市化滞后。由于城乡壁垒,广大的农村和占总人口三分之二的农民不能同步融入现代化进程之中。巨大的城乡差距是城乡消费断层、内需不足、中等收入阶层难以形成、消费市场不能扩大的根本原因。二是再分配机制失效,社会主要群体弱势化趋向加剧。中国目前占社会成员大多数的不是中等收入阶层,而是低收入和中等偏下收入阶层。全国城镇居民低收入户约占31.79%,中等偏低收入户占32.36%。加上农村中的低收入者和中低收入者,中国的中低收入阶层所占的比例在80%以上[7]。“现阶段中间阶层的规模大约占就业人口的15%[8]。庞大的低收入群体使得消费市场的形成和扩大缺乏坚实的经济基础和合理的阶层结构。三是就业、分配、教育、住宅、社会保障等一系列社会制度不健全。制度的不确定性使人们无法形成对今后生活稳定而长远的预期,储蓄成为人们获得未来生活安全的唯一保障。强烈的储蓄意愿和居高不下的储蓄率,又抑制了消费增长和经济的持续增长。在这种情形下,内需不足具有必然性。

归结起来,滞后的城市化、庞大的低收入人群、以及分配、教育、医疗、养老、就业等制度安排的不确定性——诸多社会制度和社会结构性问题,是中国在过去十多年的时间里内需启而不动、扩而不大,致使政府致力于依靠消费拉动经济增长的局面始终无法出现的症结和结穴。因此,扩内需决不是简单地让百姓花钱,扩内需涉及到的是经济增长过程中的社会结构的调整和社会制度的创建,是民生问题,是转变增长方式、实践科学发展的问题。保增长就要扩内需,扩内需就要保民生,重视社会建设,加强社会结构的调整和社会制度的构建。这就是保增长、扩内需的社会制度逻辑。

四、政策取向的选择

问题是,中国经济饱受内需不足的折磨十多年,那么,是什么在妨碍着中国经济发展方式的转变?妨碍着社会结构的调整和社会制度的构建?从观念上讲,一个深层原因是“经济中心主义”[9]。1978年以前的近30年,中国社会的政策基调是“以阶级斗争为纲”,1978年以后,这种错误的纲领口号被终止,但矫枉过正,走向另一个极端,一切都以经济为纲,努力“把饼做大”,经济发展几近成为现代化建设、社会发展的代名词,相对忽视了社会发展及社会关系的调整,忽视了社会政策与社会管理体制的配套改革。其间尽管出现了大量的社会问题,引发人们对经济社会协调发展问题的关注,但总的来说,经济增长目标优于社会发展目标,经济政策几乎成了压倒一切的基本政策。从世界范围看,经济社会发展不平衡,过分强调经济、经济政策,忽略社会、社会政策,是多数国家和地区现代化早期阶段的通病。在这方面,中国应当充分地利用后发优势,有效地借鉴别的国家和地区在这方面的经验和教训,将社会发展和社会政策放在应有的位置,尽可能地避免可以避免的成本代价。

当前中国经济发展所面临的困难,一定程度上成了“经济中心主义”的注脚,以为“增长压倒一切”,其实不然。就这场危机而言,中国遇到的问题与美国并不完全相同。中国在这场危机中遇到的问题更多具有传统危机的特点,与美国的次贷危机不同,而与20世纪30年代大萧条相近。在这个层面上,大萧条中的罗斯福新政能够为我们走出危机的重围提供有益的借鉴和启示。

罗斯福新政分前后两个阶段。第一阶段主要是经济层面,体现为政府对经济的干预,即所谓凯恩斯主义。在金融和整个经济处于崩溃状态之时,政府紧急出台一系列措施稳定金融,重振经济。新政的第二阶段更加引人关注,它以社会变革为主要内容,包括成立联邦紧急救济署和工程振兴署;颁布《全国劳工关系法案》、《社会保险法案》和《税收法案》等。其中,通过工会规范劳资关系和建立社会保障制度这两项变革意义尤为重大。社会保障制度的建立不仅缓解了失业和贫困的压力,帮助穷人渡过经济危机,更重要的是,社会保障形成的社会安全网,确保了当时美国人最需要的“工作和安全”,恢复了民众对国家制度的信心,建立起对未来生活的稳定预期,适时解决了危机的主要问题即生产过剩和产品积压的问题。不仅如此,新政还把发挥工会的作用作为经济振兴的重要措施。1933年通过的《国家工业复兴法案》保证工会有自组织和进行集体谈判的权利。1935年通过的《全国劳工关系法案》更加明确地规定,雇员享有自发组织、建立、参加工会,通过自己选出的代表,进行劳资谈判和参加其他各种集体谈判或协商活动的权利。工人通过工会的作用为自己的利益而博弈,不仅增加了普通劳动者的收入,维护了普通劳动者的权益,还缓和了社会矛盾,为步出危机创造了社会条件。这段历史清晰勾勒了社会变革与走出危机的关系:摆脱经济危机的重要出路,就是社会变革、社会改造和社会进步。

对中国而言,无庸置疑,改革开放以来中国取得的一切成就都得益于经济总量的迅速增加。经济快速增长为缓和各种矛盾创造了有利的条件,甚至为诸多问题的解决,提供了有效的方法。但是,经济总量的增加掩饰不了、更解决不了经济发展中的社会结构、体制和制度的问题。正如萨缪尔·P·亨廷顿所言,“国民生产总值的增长,不会自动带来更公平的收入分配,不会自动增加下层群体的教育和就业机会,也不会自动地产生一个平衡和健康的都市长远发展模式,或实现其他一些现代化目标。对于大多数发展中国家来说,……就需要对本国的社会经济政策及发展规划作一番调整,这种调整是发展中国家自身的主要任务”。[10] 政府的政策取向应当逐步从对经济增长、经济建设的过度关注逐步转移到对社会发展、对社会结构的调整和社会制度的重构上来,保民重民,积极推进以民生为重点的社会建设。

中国经济社会的发展正驻足关口,我们既要解决眼下经济急速下滑、保增长——近忧的问题,也要谋划好转变发展模式、构建社会、增强可持续发展能力——远虑的问题。政府政策的选择将决定中国经济未来一段时期的发展。因此,政府在出台各种政策时,必须综合评价相关政策的短期效果和长期效应。对于短期和长期效应都好的社会政策,如加强社会保障体系的建设,它能从根本上解决老百姓的后顾之忧,能给经济社会的未来发展打下良好的基础,应该积极推动;对于长期转型必须推动的相关社会改革措施和政策,如教育、医疗卫生体制的改革以及环境保护和科技创新等,即使遭遇种种阻力、需要较长的时间、需要付出相当的成本和代价,但它最终能提高国民素质,使国家在未来具有更强的竞争力,仍然应该坚持;对于短期效果好但长期效应不确定的政策,如消费券的发放。消费券只能作为一种短期的福利行为用来补贴低收入群体,能否寄望于发放各种形式的消费券来拉动消费,并形成良性循环,甚至赋予消费券以促进经济转型的使命,应该特别慎重;对于短期效应好但长期效应不好的政策,如一些无谓的豪华场馆的建设,应该坚决制止。面对中国经济发展的双重困难,政府切忌在仓促应对短期困境时加剧长期转型矛盾,不能让短期行为压倒长远考虑。

[注 释]

①本文不作特殊注释的数据,均来源于相应年份的《中国统计年

鉴》和《中国劳动统计年鉴》。

[参考文献]

[1]徐平生.初次分配不公致中国GDP“不实”[N].上海证券报,

2006-08-15.

[2]李培林,陈光金.加快以改善民生为重点的社会建设[J].社会

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[3]财政部科研所课题组.财政部报告称中国贫富分化加剧[J/OL].

中新网,2003-06-16.

[4]孙立平.断裂——20世纪90年代以来的中国社会[M].北京:

社会科学文献出版社,2003.

[5]刘东.当前中国经济发展阶段与科学发展观[J].理论前沿,

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[6]王心富.扩大中等收入者比重,是现实社会发展的需要[N].深

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[7]张宛丽,等.现阶段中国社会新中间阶层的构成特征[J].江苏社

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[8]陆学艺,李培林.中国社会发展报告[R].北京:社会科学文献出

版社,2007.

[9]萨缪尔·P·亨廷顿.难以抉择[M] .北京:华夏出版社,1989.

Review on the Tendency of Social Policy in Economic Increment

Wang Ronghong,He Xiaohong

(School of Economy-Politics and Law Science, Xiangfan University, Xiangfan 441053, China)

Abstract: Expending domestic demand is not only the key factor to economic increase, but also a crucial strategy.It means the ultimate change of social domestic model and this change needs the guarantee of social structure and system. So it means livelihood. AS long as the government shows much concern on peoples livelihood, Chinas economy can keep increasing continuously.

Key words: economic increment; expending domestic demand; tendency of social policy

(责任编辑:张静一)