反倾销:中国面对的形势与应对措施

张 军

[摘要]随着中国国内经济不断增长和对外贸易的不断发展壮大,其与各贸易伙伴之间的贸易摩擦也在日益加剧,面临的反倾销形势也十分严峻。文章从反倾销的一般特征出发,结合世界经济的总体态势和中国经济具体运行情况,分析了中国对外贸易近年来不断遭遇反倾销的现状、原因。在上述分析的基础上,进一步提出了中国政府和企业在应对反倾销指控中应当采取的一些对策措施。

[关键词]反倾销;频繁;中国;对策

[中图分类号] F752[文献标识码] A

[文章编号] 1673-0461(2009)11-0047-04

反倾销是为WTO规则所允许合法贸易保护手段之一,本身具有针对性强、启动便利、短期效果明显,而且使用时间短,不容易引起贸易报复的特点。其自身技术上的灵活性、裁决上的较大主观性及易胜性,使得各国对于反倾销这一贸易保护措施十分青睐。无可否认,合理使用反倾销手段对于防止不正当竞争,维护国际贸易的正常运行是必要的。但现实情况是,很多国家,尤其是发达国家一直在滥用着这一“合法”的保护手段。特别是近十几年来,国际上倾销与反倾销问题已经成为国际贸易领域的热点之一。

中国自改革开放以来,国民经济建设取得了长足的进步,经济增长一直高位运行,对外贸易持续、快速、健康发展,进出口总额从1978年的206亿美元增长到2007年的21,000亿美元。2008年中国进出口总额更是突破25,000亿美元,再创历史新高。随着对外贸易的不断发展和国际竞争力的不断增强,中国与各贸易伙伴之间的贸易摩擦也在日益加剧。根据WTO的统计,中国从20世纪90年代中期开始连续10多年成为全世界遭遇反倾销最多的国家。进入21世纪以来,针对中国的反倾销更是呈现出日趋上升态势。因此,在对华反倾销不断高涨的今天,中国的政府和企业如何应对,才能在反倾销指控中取得主动,在激烈的国际竞争中立于不败之地,就成为本文所要关注和研究的主要问题。[1]

一、中国面对的反倾销形势

倾销是指一个产品经一国出口到另一国的出口价格,低于在出口国正常贸易中用于消费的相同产品的可比价格,即以低于该产品的正常价值进入另一国市场,此产品被视为倾销。反倾销是指进口国依据本国的反倾销法,由主管当局经过立案调查,确认倾销对本国同业造成损害后,采取征收反倾销税等处罚措施的调查程序。 反倾销是WTO赋予各缔约国抵制不公平贸易行为的主要措施之一,是进口国可以采取的保护本国产品免受进口产品冲击的一种合法手段。反倾销措施通常包括临时反倾销措施,价格承诺和征收反倾销税三种类型。初裁确定倾销成立,并由此对进口国产业造成损害的,可以采取征收临时反倾销税或要求进口商提供保证金、保函或者其他形式的担保等临时反倾销措施。价格承诺是指倾销进口产品的出口经营者在反倾销调查期间,向进口国做出改变价格或者停止以倾销价格出口的价格承诺。终裁决定确定倾销成立,并由此对进口国产业造成损害的,可以征收反倾销税。反倾销税根据进口产品倾销幅度确定。

早在16世纪,反倾销作为一种贸易保护措施就已经出现。1904年加拿大最早出台了《反倾销法》。《1947年关贸总协定》中的条款规定: 某一产品以倾销方式, 即以低于正常价值的价格输出到其他国家, 使得输入国的国内产业蒙受损害, 输入国可以征收不超过倾销差额的反倾销税。后在1967年的肯尼迪回合谈判中缔结了专门的反倾销协议, 后经东京回合、乌拉圭回合的两次修改, 目前,世贸组织关于反倾销的最新版本为《关于执行1994年关税与贸易总协定第六条的协议》,该协议于1994年4月15日在马拉喀什部长会议上获得通过,成为世界贸易组织统管的多边贸易协议的一部分。乌拉圭回合谈判后,在贸易自由化的呼声下,世贸成员国采取关税和非关税壁垒的空间已经日益缩小,而反倾销作为WTO允许的法律手段,具有形式合法、方便实施、效果显著,并且不易招致出口国报复的诸多特点,故此,被不少国家视作保护本国国内产业的利器而屡试不爽。[2]

1979年欧盟对中国的机械闹钟、糖精和钠提出了反倾销指控。这既是欧盟对中国的第一次反倾销,也是中国在全世界遭受的首次反倾销。可以说是欧盟率先对中国发动了反倾销,打开了国外对华反倾销的大门。此后,国外对华反倾销浪潮不断高涨,且有愈演愈烈之势。特别是从加入WTO的2001年到2008年中,中国受到的反倾销案有463起。全球的反倾销案里,有一半是针对中国商品的,反倾销的种类从最初的初级商品比如打火机、服装等,现在已进入到汽车零配件、机械装备等中高端商品。[3]另外,从最早的反倾销条款到现在的“特别保障”措施,反倾销的手段也在日益增加。中国已成为世界上受贸易保护主义伤害最大的国家之一。

目前看,中国遭遇的反倾销主要呈现以下几个特征:

1.中国是世界上反倾销和保障措施的最大受害国。2008年中国遭遇到的反倾销调查达73起、反补贴调查达10起,分别占全球同类案件总数的35%和71%,是全球遭遇贸易救济调查最多的成员。2009年1至7月,共有17个国家(地区)对中国发起贸易救济调查72起,涉案金额92.34亿美元(2008年全年涉案金额62亿美元),同比分别增长16.1%和105.06%,其中反倾销45起、反补贴7起、保障措施13起、特保7起。案件数量为:印度21起、美国12起、阿根廷10起、土耳其6起、加拿大、巴西、墨西哥、秘鲁、多米尼加、欧盟、俄罗斯、印尼、巴基斯坦、澳大利亚各2起、哥伦比亚、哈萨克斯坦、南非各1起。

2.发展中国家对中国反倾销增幅明显。20世纪80年代,对中国出口商品实施反倾销主要集中在欧共体、美国、加拿大、澳大利亚等发达国家。进入20世纪90年代以来,范围已扩大到部分发展中国家。在对中国提起反倾销调查的国家中,印度、阿根廷、巴西、南非等发展中国家所提数量呈现快速上升的趋势。2009年,巴西在9月10日公布了两项针对中国产品的反倾销措施,阿根廷也立即在9月11日跟风表示,将对原产于中国的汽车轮胎进行反倾销调查。

3.反倾销产品的范围日益广泛,涉案金额也越来越大。目前,中国出口产品遭受反倾销指控范围迅速扩大,出口产品中遭受反倾销调查的从有初级产品和传统的劳动密集型产品,到机械、电子等技术和资金密集型产品都有所涉及。与此同时,反倾销案件所涉及的金额也愈来愈大。

二、对华反倾销高涨的原因

可以遇见,在未来的几年内,如果全球经济持续处在一个比较萧条的状况,受到各国国内企业和工会的压力,针对国际商品特别是中国商品的反倾销案件可能还会持续增多,这是中国需要非常警惕的现象。毫无疑问,这些反倾销案的频繁出现,将给中国出口形势造成负面影响。正确分析对华反倾销措施频繁使用的原因有利于我们找出适当对策,努力减少国外对华反倾销。中国为何屡次成为国外反倾销案的被告?究其原因主要有以下几个方面:

1.反倾销措施自身的便利优势。反倾销是国际通用的制止不正当竞争、规范国际贸易秩序、保护国内产业安全的重要手段。反倾销作为一种贸易保护手段就国际法律地位而言是为WTO允许的法律手段。它本身具有形式合法、方便实施、效果显著,并且不易招致出口国报复的诸多特点,故此被不少国家视作是保护本国国内产业的利器而加以频频使用。

2.中国目前的经济结构尚不合理,行业的发展缺乏长远规划,比较注重眼前利益。一旦某个行业有利可图,往往出现过度投入的情况。而且中国企业数量众多,行业管理和协调力度不够,经常出现自相压价的现象,最终导致反倾销案件的发生。例如焦炭,中国的产量占世界六成,如果能保持有序出口,不但可以维持较高的出口价格,而且可以促进出口数量的稳步上升,但企业间的低价竞争却先后导致印度、美国和欧盟的反倾销调查,一度给我们的焦炭出口带来很大损失。

3.国外歧视性反倾销政策也是导致反倾销案件增加的原因。WTO《反倾销协定》第六条的一个注释规定,对于所谓非市场经济国家,其国内正常价值可以用特殊方法来确定,这神特殊方法可以是使用某个替代国(如人力成本远高于中国的新加坡)的价格为标准,而选择替代国的权利仍然是在进口国一方。在中国市场经济建设已取得实质性成就的今天,大多数国家仍然将中国视为“市场经济转型国家”,结果依据“替代国”方法被课征高额反倾销税。这种歧视性的反倾销政策和做法不但使大量中国产品因征税而退出当地市场,更严重的影响在于它客观上诱导了进口国当地产业不断通过反倾销手段限制中国产品的进口,从而使中国出口产品的现实竞争力受到压制,未来潜力遭到窒息。

4.全球经济放缓慢引发反倾销案频发。近年来,随着国际贸易自由化程度的提高,各国企业之间的竞争日益直接化。与此同时,2006年开始于美国的“次贷危机”至今还给全球经济的发展蒙着阴影。美国“次贷危机”导致起美国和欧洲以及全球许多国际经济增速明显放缓甚至停滞。全球经济不景气将导致反倾销被一些国家用作将外来竞争对手排挤出本国市场的杀手锏,滥用反倾销的贸易保护主义倾向也日益明显。据有关部门的数据,2008年上半年由于美国次贷危机的影响,全球的反倾销案突然增加了39%。

5.中国国际竞争力不断提高导致对华贸易保护主义倾向抬头,反倾销措施被一些国家滥用。中国自改革开放以来,积极参与国际分工,并成为一个世界性的生产基地。和同期世界其他国家比较,中国成为贸易增长势头最为强劲的国家,中国制造开始席卷世界市场,据商务部的统计资料显示,目前中国在家用电器、通信设备、纺织、医药、机械设备、化工等10多个行业中有100多种制品产量居世界第一。2008年1到10月,中美贸易顺差就达1,440多亿美元。在这种情况下,各国对华的贸易保护主义倾向日趋加强。因此,各国普遍开始采用反倾销这种既合法又便利的手段。

三、中国应对反倾销挑战的对策

对华反倾销案件的持续增加已经成为影响中国对外贸易顺利发展的一个重大制约因素,根据WTO及有关国家的反倾销法规定,一旦反倾销认定,涉案商品将会被课征高额反倾销税。墨西哥就曾经对中国某出口商品征收过高达1000%的反倾销税,这实际上意味着该商品在涉案出口市场的退出。国外针对中国的反倾销数量居高不下,这是我们无法回避的一个事实,经验告诉我们,不应诉就意味着丢失市场,应诉不利则意味着市场萎缩,如何冲破反倾销困局,已成为中国企业、行业协会和政府面临的一个共同的课题。鉴于中国面临的反倾销形势及其特点以及中国经济自身运行的一些特殊性,本文认为,积极应对反倾销,可以着手做好以下几个方面的工作:

1.建立和完善反倾销预警机制。反倾销预警机制,是指以企业的销售、定价、财务等信息为核心,综合各种服务与反倾销的数据和信息,对其进行监控、整理、归纳,并以法律等手段进行分析,为企业面临可能的反倾销诉讼进行服务的信息系统。一个完善的反倾销机制对于把握反倾销发展动态和减少反倾销案的发生至关重要。大量案例显示,进口国提起反倾销都会有一个酝酿过程,如果能够及时了解对方的动向,并做出调整,如控制出口节奏,适当提高出口产品价格,则有可能避免反倾销立案或延迟立案。建立反倾销预警机制有助于加强对我国出口市场的监测,控制我国出口产品尤其是敏感性产品对某一市场的出口流量,避免在短期内对某一市场产生较大的冲击,预防反倾销指控的发生。目前,我国相关部门运用国际惯例,加强了对重点行业、重点产品的产业损害预警机制建设,今后应当进一步完善这一机制的建设,扩大机制的覆盖面和时效性。[4]

2.充分运用WTO规则维护中国应有的合法权益。反倾销是国际通用的制止不正当竞争、规范国际贸易秩序、保护国内产业安全的重要手段。要避免反倾销之害,认真学习并理解其内涵也是非常重要的。只有通晓倾销的认定、损害程度的认定、反倾销调查的程序、反倾销税的征收、价格承诺以及对于发展中国家有关反倾销规定的国际法则,才能掌握应诉的主动权。

3.加强对出口企业的协调工作。中国出口企业为何屡次成为国外反倾销案的对象?原因是多方面的,从自身原因而言,国内出口企业为了抢占市场份额,一味竞相压价,其实是自杀性行为。因为一旦遭到国外的反倾销,好不容易打开的市场就会全盘丢失,那将是全国、全行业的损失。因此,国内企业应加强行业自律意识,通过与国际规则接轨,尽快建立起国内的行业规则,使每个产业内的企业在规范竞争中加强沟通和协调。对此,可以充分发挥行业协会和商会作用,强化对出口企业的有效指导并维护正常出口秩序。

4.面对反倾销起诉要积极应对。反倾销调查是一个行政程序,各国实施反倾销调查的目的不是追究有关当事方的责任,而是限制其今后的“倾销”行为。反倾销针对的是一类产品,而不是一个企业,因此涉案企业最忌讳的是自动弃权,如果避而不应,人家就根据掌握的已有证据进行裁决、处罚,那是“不战而败”,这意味着放弃了市场。反倾销行为具有“外部性”的特点,即当某一具体企业应诉时,其他企业也能“搭便车”。企业反倾销应诉的私人成本低于社会收益。由此,容易导致企业观望等待的现象。但是,由于起诉国很重视应诉企业在产业中的代表性,因此群体应诉往往能起到良好的作用。况且,如果是整个产业集体应诉还可以大大削减诉讼的经费。针对这一问题,政府相关部门应积极协调和调动企业应诉的积极性,并给予充分的帮助。[5]

5.加快反倾销专业队伍人员的建设。反倾销应诉要依法应诉、据理抗辩,必须要严密组织,应诉人员既要精通生产、销售、财务等各道环节的业务知识,又要熟悉国际贸易法律知识。因此,一个熟悉情况、反应敏捷、办事效率高的反倾销应诉队伍是反倾销应诉成功的基础,在以往的反倾销案例中,缺乏精通国际经贸规则的人才也是造成中国企业处于不利地位的一个重要因素。这就需要加快适应经济发展实践的要求,加快培养一批熟悉国际经贸活动规则的相关专业人才,发挥他们的主动性和灵活性,为构筑科学、高效的反倾销应诉体系提供有力的人力资源基础。

6.积极主动地争取市场经济待遇。反倾销对我国企业而言有很大的不公平性。以欧盟和美国为代表的一些国家,认为中国是非市场经济国家,企业的成本和价格不是由市场决定的。因此在计算“正常价值”时,通常采取“替代国”办法,用印度等国的相同产品的销售价或成本来“替代”我国涉案企业的成本。替代国办法具有明显的不公平性。但是根据WTO反倾销协议,美国和欧盟等成员方在今后8年内仍将继续对我国采用“替代国办法”。针对这一问题,我国政府应通过政府间的双边或多边谈判,积极争取市场经济国家待遇。企业也应积极主动地争取市场经济待遇。目前,虽然有一些国家和地区如欧盟、澳大利亚等,在未承认我国完全是市场经济国家的情况下,大多都允许符合条件的企业以单独名义争取市场经济地位。[6]

7.进一步完善我国反倾销法律制度。反倾销法律制度既可以保护一国国内企业的正当权益,又可以用来制约国外对本国出口产品反倾销的歧视。过去,我国没有反倾销法律制度,国外对我国倾销和对我国出口产品反倾销无所顾忌。1994年的颁布《对外贸易法》对反倾销问题作了原则性的规定,此后,我国有陆续颁布了《中华人民共和国反倾销和反补贴条例》、《关于中国出口产品在国外发生反倾销的应诉规定》、《中华人民共和国反倾销条例》、《关于处罚低价出口行为的暂行规定》等一系列行政性反倾销法规, 初步改变了反倾销应诉无法可依的局面。今后,我们应当紧密结合我国贸易形势的发展变化,进一步完善我国的反倾销法律体系。为我国企业积极应对反倾销指控, 保障自身合法权益提供法律武器。

8.加大政府交涉力度,在国家层面上加强和有关国家政府的磋商。一方面,要加大力度在国际上宣传我国市场经济建设的情况,通过政府间的谈判,要求欧美国家取消替代国的做法,按照我国国内市场价格确定出口产品的正常价格,力促取消对华不平等待遇;另一方面,由于反倾销往往具有连锁反应,即某一国的反倾销同时会牵扯许多其他国家。针对这种情况,在应对反倾销的过程中,政府可以考虑在国家层面上和有关涉案国家当局的磋商和合作,发挥“联合作战”的优势。

总之,可以肯定的是随着中国对外贸易的发展,今后中国面临的反倾销形势依旧不容乐观。特别需要注意的是,未来几年内如果欧美经济持续处在一个比较萧条的状况,受到他们国内企业和工会的压力,针对国际商品特别是中国商品的反倾销案件可能还会持续增多,中国应对反倾销的策略仍然是未来较长的时间内的一个理论和实践的热点问题,也将是继续困扰中国产品出口的一个难点问题。2009年9月,美国总统奥巴马对中国的轮胎特保案做出最终裁定:对从中国进口的所有小轿车和轻型卡车轮胎征收为期三年的惩罚性关税,就充分的说明了这一点。对此,学界、实践部门都要有一个清醒而正确的认识,并积极采取行之有效的措施以应对国外反倾销。[7]

[参考文献]

[1]公平贸易局.2009年1-7月份中国遭遇“两反两保”调查案件

数量和涉案金额激增[EB/OL]. 商务部网站,2009-08-18.

[2]李文玺.世贸组织-关贸总协定反倾销法[M].北京:中国政法

大学出版社,2006: 78-90.

[3]WTO,国际贸易统计数据[EB/OL].http://www.wto.org.2008-10-8.

[4]中国经济时报.中国建立反倾销服务中心[EB/OL]. 新华网,

2009-06-17.

[5]张 军.中国应对反倾销中的政府行为分析[J].人大报刊复印资

料,2003,(9):48-49.

[6]World Economic Outlook. Financial Crises: Cause and Indicator

[J]. May 1998,chapter(4):3-4.

[7]国家统计局.中国统计年鉴-2008[M] .北京:中国统计出版社,

2009:1100-1112.

Antidumping:the Situation and Countermeasures for China

ZhangJun

(North China Electric Power University, Baoding071000, China)

Abstract: With the continual development of Chinas economy and foreign trade, trade friction between China and other countries is becoming increasingly severe. As a result, the situation of antidumping China facing is also rigorous. Based on the general characteristics of antidumping, the situation of world economy and practical operation of Chinas economy, the paper analyses the present situation and the cause for antidumping which China encounters. And then, it puts forward some countermeasures against antidumping for China which Chinas government and enterprises should take.

Key words:antidumping; frequency; China; countermeasures

(责任编辑:张改兰)