论促进我国乡村旅游可持续发展的法制建设

罗冬娥

[摘要]面对我国日益升温的乡村旅游热，文章从认识乡村旅游的涵义和特点入手，针对发展乡村旅游过程中存在的主要法律制度问题。进行深入地分析，探索了加强我国乡村旅游法制建设的必要性，提出了促进我国乡村旅游可持续发展的法制建设的有效途径。

[关键词]乡村旅游；可持续发展；法制建设

[中图分类号]F59[文献标识码]A[文章编号]1002-736X(2009)04-0108-04

乡村旅游，亦称农业旅游，是指在乡村地域内，利用乡村自然环境、田园景观、农牧渔业生产、农耕文化、民俗文化、古镇村落、农家生活等资源条件，通过科学规划、开发设计，为人们提供观光、休闲、度假、体验、娱乐、健身的一种新型旅游经营活动，从而形成一种具有乡村特色的休憩产业区。乡村旅游的开展，一方面可以满足人们日益增长的休闲度假、回归大自然的需求，另一方面也为农村经济注入了新的活力，增加了农民收入，所以引起旅游及相关部门的重视。近年来，我国各地乡村旅游发展迅速，目前乡村旅游景区(点)每年接待游客超过3亿人次，旅游收入超过400亿人民币。我国“十一五”期间将组织实施农村旅游“百千万工程”，即建设100个农村旅游特色县、1000个农村旅游特色乡镇、1万个农村旅游特色村庄。但是我国乡村旅游总体上还处于起步阶段，存在着法制建设方面的不足。因此，必须进一步强化乡村旅游法律制度建设，提高依法治旅的意识，从而更好地实现乡村旅游的可持发展。

一、我国乡村旅游法制建设的重要性和必要性

(一)加强乡村旅游法制建设，有利于优化旅游环境，促进乡村旅游可持续发展

旅游业的可持续发展是指：既要满足当代人的旅游需求，又不损害子孙后代满足其旅游需求的能力；既要促进旅游业的不断发展，又要有利于自然生存环境质量不断提高。我国具有发展乡村旅游的资源优势和地理优势，但旅游业的发展并不仅仅依靠资源、地理优势，这些只是旅游业发展的诸多前提条件之一，除此之外还需要旅游地社会环境、人文环境、法治环境等因素配合，其中法律、法规体系的建立健全、执法严明程度及旅游经营者和旅游者的守法意识是保障乡村旅游可持续发展的重要条件。

发展乡村旅游，既要调动广大农民的积极性，又不能放任不管。我国应制定相应的乡村旅游法令法规，建立健全各项法律制度，使乡村旅游的发展步入法制化、规范化的道路。政府及相应主管部门应重点加强对规划审批、环境卫生等方面的监督管理，以确保具有典型性的乡村旅游的文化生态环境不被破坏，以保障乡村旅游规范有序，从而促进乡村旅游的可持续发展。

(二)加强乡村旅游法制建设，有利于实施“以旅助农”，发挥乡村旅游在新农村建设中作用

旅游业作为关联带动性强、拉动内需明显的新兴产业，通过实施“以旅助农”，在社会主义新农村建设中可以发挥积极的作用。以农村风貌、农业生产、农民生活、民俗文化、自然生态等为旅游内容的乡村旅游，使很多农民成为旅游从业者。一个年接待10万人次的农村旅游景点，可直接和间接安置300位农民从业，直接和间接为1000个家庭增加收入；旅游业不仅可辐射周边农民致富，还可拉动较远距离的农民从事旅游运输、种植养殖和商品生产。我国20世纪90年代以来，乡村旅游的发展，使许多地方出现了一座山搞活了一个地区，一个湖繁荣了一个县，一个洞富裕了一个乡，从而带动当地许多行业发展的可喜局面。例如，昆明西山区团结彝族白族乡，过去是一个典型的“生产靠救济、吃粮靠返销、花钱靠补助”的贫困山区乡，通过发展“农家乐”乡村旅游，参加旅游接待服务的农户占全乡总农户数的18％，从事旅游接待服务的人数占全乡劳动力的26％，户均旅游收入3万元左右。最高的超过10万元，乡村集体旅游年总收入达到1700多万元。

但是我国乡村旅游具有分散性、松散性等特点，在整体规划布局上缺乏必要的科学依据，各自为阵，单兵独战。同时，在管理上，存在一定的漏洞。没有成立乡村旅游协会，也没有制定有关章程，对乡村旅游活动缺少指导和监督。市民与农户之间租赁土地时，没有订立详细的合同。纠纷时有发生，针对这些都需要采取相应的管理措施，建立健全相关的法律、法规，使乡村旅游在促进非农就业、农民增收，农业经济发展以及在服务社会主义新农村建设中发挥更加积极的作用。

(三)加强乡村旅游法制建设，有利于稳定乡村旅游市场秩序，保障乡村旅游有序开展

旅游市场秩序是当前全社会高度关注的问题，它涉及旅游消费者、旅游经营者的切身利益，也是旅游管理部门最棘手的问题。

目前我国乡村旅游市场还存在着很多问题，一是无序竞争，市场开发混乱。很多地方乡村旅游市场缺乏统一管理，市场开发重复现象严重，农家游等低层次建设多，特色开发少。二是基础设施建设明显不足。在很多地方都是旅游设施没建好，就对外接待客人，由于设施不配套，客人来了不满意，客源减少，旅游景点只好勉强维持，甚至赔钱关门。三是市场经营意识差，难以开拓二级市场。在一些地方只是盲目开发初级市场，加上缺乏经营新观念，吸引不住客人，配套服务不健全，二级市场难以开发。旅游活动简单单一，客人回头率低。四是策划和管理人才匮乏。很多地方都是村民自己管理，文化层次低、素质差。对整个景点缺乏包装，营销策略陈旧。此外，一些旅游景区(点)还存在着无照经营、欺行霸市、强买强卖和欺诈游客等违法行为，存在着游览、购物、餐馆服务水平差，假冒伪劣现象突出，市场秩序混乱、商品粗制滥造，价格虚高等现象。

以上乡村旅游发展进程中存在的问题，迫切需要通过法律杠杆来整顿市场秩序，规范主体行为，查处违法问题，制止无序竞争等，为乡村旅游发展营造健康有序的市场环境，从而达到稳定乡村旅游市场秩序，促进乡村旅游可持续发展的目的。

二、影响我国乡村旅游可持续发展的法制建设缺陷

(一)旅游立法相对滞后

首先，我国目前尚没有一部促进、规范和指导旅游业发展的综合性的基本法一《旅游法》。尽管前后提出近20个供各方面讨论的正式讨论稿，经过20多年的探讨，日前仍然处于调研起草阶段。相比之下。基本法难以出台的客观原因是无法避免的，也是很难解决的，但毕竟不能久拖不决，旅游基本法是一个国家发展旅游事业的根本大法，没有它则难以保证旅游业的发展方向，确立旅游业的发展宗旨和政策原则。

其次，我国旅游法制建设严格来说是没有法律，只有法规。国务院颁布的《旅行社管理条例》、《导游人员管理条例》和《中国公民出国旅游管理办法》是行政法规，不是法律。并且只覆盖旅游业部分种类，对于旅游饭店、景区、旅游交通等却管不到位，对于世界遗产等旅

游资源的开发与保护更是爱莫能助，致使旅游业发展出现行业管理法律真空，难以适应发展需要。全国大多数省人大制定的“旅游管理条例”都是地方性行政法规，不是法律；国家旅游局颁布的《旅行社管理条例实施细则》、《旅行社质量保证金暂行规定》、《旅游安全管理暂行办法》、《旅行社投诉暂行规定》等是部门规章，不是法律；各省旅游部门颁布各种有关旅游的规定、制度更不是法律，只是规范性文件。这使各种旅游法律纠纷发生时或在诉讼过程中，旅游者、旅游经营者或旅游管理者在不同程度上处于被动或不利的地位。

最后，我国乡村旅游的发展在各项法规中没有相关的法律条文，各地政府也未制定相关的法律保护和管理。在确立2006年中国乡村旅游年主题后，国家旅游局发布了《关于促进农村旅游发展的指导意见》，开始进行了农村旅游的政策研究。但如鄉村旅游规划纲要及实施细则、乡村自然与人文遗产资源保护草案、乡村环境保护条例、乡村旅游业服务标准体系及其质量评价体系等法规尚没出台，存在着经营者无法可依，游客的权利无法得到保障，生态环境无法得到保护的现状。涉及利益主体权益保障机制、农村土地政策和商业开发利用的衔接、其他自然资源和文化资源的利用补偿等层面上的问题，都还缺乏相应的法律法规进行调整。这些都还需要通过具有针对性并且带有前瞻性的立法，明确各当事人之间在旅游各个环节中的各种法律关系，确立各主体之间的权利义务关系。以解决乡村旅游发展中的阻碍因素和瓶颈问题，确保乡村旅游业得到快速健康发展。

(二)旅游执法监督欠缺

旅游执法是旅游法律实施的重要方式之一。主要是指国家机关及其工作人员，依照法定的职权和程序，把法律规范运用到具体的人或组织，并对违法者实行制裁的专门活动。常见的旅游执法活动有：旅游市场检查，旅游投诉受理、立案、调查与审理，旅游纠纷行政、仲裁与调解，旅游违法案件处罚制裁、依法诉讼、审理、判决等。然而。在目前我国乡村旅游开展过程中，还存在着旅游执法监督欠缺的现象。

一是目前作为行业管理机构的国家各级旅游局，行业管理机构缺乏管理权威性，依据其工作职责范围来看，其权威性并未得到法律上的支持，是在政府各管理部门中最少法律权威性的部门，这与旅游业的跨行业、涉及面广的现实不协调。而且，由于条块分割，旅游局只能主管旅行社和饭店两个部门，作为旅游业重要构成之一的旅游景点景区，则分属于建设部、文物局、宗教、园林等部门，这对开展大旅游，改善乡村旅游法制环境极为不利。

二是没有确立科学完善的乡村旅游管理体制，明确政府各相关职能部门在乡村旅游市场管理中的职责权限；针对乡村旅游发展进程中所出现的盲目开发、重复建设、生态破坏、经营紊乱、竞争无序等问题，以及乡村旅游发展过程中许多不完善的地方，甚至存在着不合法的行为，政府及相应主管部门进行规划审批、环境监督管理还不够到位，行业管理部门的监督检查也还不够得力，加上目前乡村旅游质量评价体系的缺失，使得旅游企业缺乏追求优质服务的内在动力，游客在消费中也无法评价和选择到优质旅游点和旅游服务，从而造成乡村旅游执法和管理监督的欠缺。

(三)旅游法制意识淡薄

首先是旅游相关行业的有些领导者和管理者依法行政法制意识比较淡薄。存在着以言代法，以权压法，拍脑袋作决定，凭好恶论处罚等现象。或急功近利，搞短期行为的景区污染性、破坏性、城市化开发建设，或违反旅游经济规律，搞超越法律边界的行政命令或强制管理等。

其次是有些旅游经营者依法经营和对旅游资源依法保护意识比较淡薄。在乡村旅游开发经营中，缺少对生态环境的营造和对传统文化恢复和保护的意识。甚至出现开发就造成破坏的现象。在经营活动中，有不遵守公平交易原则、平等竞争原则、诚实信用原则的现象，不同程度的存在着不履行法定和约定的义务；不履行听取旅游者意见和接受其监督的义务；不履行保障旅游者人身和财产安全的义务；不履行提供真实可靠旅游和不作虚假宣传的义务；不履行按规定收取旅游费用和出具合同凭证与收费单据的义务；不履行提供符合要求的旅游商品和服务的义务等等。在追求利润的过程中，不考虑利益相关者的利益，特别是对旅游消费者、旅游资源保护与合理使用、社会公共经济和社会公共利益方面。

第三是旅游者依法维护自身合法权益的法制意识淡薄。没有充分认识到旅游者权利的核心是旅游者的利益。当以人身安全和财产安全为内容的安全权，以获取真实信息为内容的知情权，以充分自主选择旅游服务为内容的自主选择权，以接待旅游服务时享有获得质量保障、价格合理和计量正确为内容的公平交易权，以旅游者在接受旅游服务受到人身、财产损害时得到赔偿为内容的依法求偿权，以及受尊重权、监督批评权等权益遭受侵害时，不能理直气壮的要求保护。在旅游投诉和旅游经济纠纷中，不能拿起旅游法律武器，维护自身利益，依法与旅游经营者协调和解，依法向有关行政机关申诉、调解、仲裁，直至向人民法院的提起诉讼。

三、促进我国乡村旅游可持续发展的法制建设途径

有法可依，有法必依，执法必严，违法必究这是我国法制建设的“十六字方针”。旅游法制建设的构成，就是由旅游立法、旅游执法和旅游法律意识等诸方面构成的。因此，乡村旅游法制建设必须从完善旅游立法、健全旅游执法和提高旅游法律意识着手进行。

(一)完善我国旅游立法，建立健全相关法律、法规，是进行乡村旅游法制建设的重要前提

健全的旅游立法是旅游资源开发和旅游产业建立和良性发展的法制前提和保障。因此，完善我国乡村旅游立法，可从以下几方面进行。

1尽早出台《旅游法》。我国当今的旅游业经过了十几年的大发展，已经具备了相当大的行业规模，已具备了出台《旅游法》的社会基础和良好条件，亟需将旅游业在国民经济中的地位和作用法定化。近几年旅游业中出现的一些问题，也说明了必须依靠法律，规范旅游市场，保护旅游企业和旅游者的合法权益，才能促进旅游业的健康发展。现在我国保护旅游者合法权益的法律体系包括普遍适用的法律和一些关于旅游者合法权益保护方面的专门法规，虽然这些法律、法规在保护旅游者合法权益方面发挥了积极作用，但我国旅游立法体系还很不完善，导致许多旅游纠纷处理缺乏明确的法律依据。因此。必须加快和完善我国旅游立法。

2建立健全乡村旅游法规体系；针对乡村旅游目前普遍存在的生态环境恶化、文化环境破坏、竞争无序等问题，政府及相应主管部门应重点加强对规划审批、环境卫生等方面的监督管理，并制定相应的行政法规及各种条例，如乡村旅游规划纲要及实施细则、乡村自然与人文遗产资源保护草案、乡村环境保护

条例、乡村旅游市场管理条例等，以确保具有典型性的乡村旅游的文化生态环境不被破坏，乡村旅游市场秩序井然。

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借鉴国外乡村旅游发展的法律和法规。我国制定旅游法，还可以借鉴国际旅游发达国家的旅游立法先进经验。例如：世界著名的旅游大国西班牙，其政府对乡村旅游的十分重视，每一个地区政府都有乡村旅游方面的立法，从立法上确立乡村旅游的地位；西班牙国家和地方政府还就乡村旅游制定丁很多标准，其中有一些是必须执行的强制性标准，从而从标准上确保西班牙乡村旅游的质量。比如。对乡村旅馆，法律就规定必须是具有50年以上历史的老房子，而且最多提供10～15个房间(现在也有一些专门化的划分，如专门接待残疾人的旅馆)，开业需要申请，经过政府审核合格，才发给开业许可证。不符合上述标准的将拿不到开业许可证。政府有督察，查到了不但要关门，而且还要罚款。

因此，我们可以借鉴两方国家乡村旅游发展的经验，结合我国实际情况，可先制定乡村旅游发展的法规要点，进行先期发展指导，随着乡村旅游的深入发展，进行法规的修正，以保证乡村旅游发展的法制化和规范化。

(二)重视旅游执法监督，搞好乡村旅游行业管理，是进行乡村旅游法制建设的关键

首先，加强检查和处罚力度。旅游行政管理部门在旅游业中占有举足轻重的地位。所以应该充分发挥旅游监察、治理的作用，真正做到有法必依，执法必严，违法必究。政府部门应扩大旅游行政管理部门的管理范围，使其在某些方面享有与法院等部门同等的执法强制力，从而净化乡村旅游经营环境，打击违规经营行为、惩处非法经营活动。

其次，健全乡村旅游服务质量管理体系。由于我国旅游业起步较晚，现行的管理制度还不完善、不规范，没有形成严密的旅游服务质量管理体系，具体针对乡村旅游方面的更为缺乏。所以，旅游管理部门要根据乡村旅游发展的现状和特点，有针对性地制定促进和规范乡村旅游业的有关法规、规章。建立健全乡村旅游服务质量管理和服务标准体系。法规和标准的制定要互为补充和协调，以促进乡村旅游管理的规范化、标准化、法制化。

最后，完善乡村旅游管理体制和行业规范成立行业协会组织。乡村旅游行业管理，通俗地讲，就是旅游行业管理在乡村旅游中的推广与应用。就是各级政府及乡村旅游行业组织，以乡村旅游目的地的吃、住、行、游、购、娱等相关要素为管理对象，通过运用行政、法律及经济手段，建立市场规则，协调、监督和维护市场秩序，规范经营者行为，以达到提高乡村旅游服务质量、增强经济效益及实现乡村旅游可持续发展的目的。

行业协会是旅游市场体系的一个重要组成部分，也是旅游市场体系成熟与否的一个重要标志。因此可成立乡村旅游协会，通过行业协会组织，制定有关的章程和行业规范，对乡村旅游活动进行指导和监督，采用奖罚制度，发挥行业协会的作用。政府和旅游行政部门要赋予乡村旅游行业协会一定的权力。行业协会是独立于政府的一种社会中介组织，是平等的法律主体，有权力参加政府制定行业发展规划、产业政策、行政法规和法律活动。

(三)增强旅游法制意识，抓好旅游法制教育，是进行乡村旅游法制建设的必要手段

守法是旅游法制建设的重要组成部分，增强法制意识是法制建设的重要思想前提。增强旅游法制意识就是要在制定好旅游产业基本法《旅游法》及相关法律、法规的基础上。分层次、分类抓好旅游法制教育，结合实际学法、用法，使旅游管理者依法行政，旅游经营者依法经营，旅游消费者依法维护自身合法权益。

首先是旅游各相关行业的领导者和管理者要有强烈的依法行政法制意识。涉及到旅游重大政策的出台或调整，旅游管理模式的重大改变，旅游资源重大项目开发等必须依照有关法律法规规定、按照法定程序进行自律性、合法性自我审查，组织专家进行科学论证，广泛听取各方意见，集思广益、博采众长之后，依照法律授权并根据法律规定进行决策，把科学执政、民主执政纳入依法执政的轨道，要以建设高效、公正、有限的法治政府为目标，加强和改善旅游行政管理，使旅游行政法治理念成为各级领导者和管理者的自觉行动。

其次是旅游经营者要有强烈的依法经营法制意识。社会主义市场经济离不开法律，旅游市场经济必然是，也必须是法治经济。旅游经营者在经营活动中，必须遵守公平交易原则、平等竞争原则、诚实信用原则，必须履行法定和约定的各项义务；在追求利润的过程中，必须考虑利益相关者的利益，特别是旅游消费者、旅游资源保护与合理利用、社会公共经济和社会公共利益，切实做到依法经营、诚信经营、优质服务。

第三是旅游者也要有强烈的依法维护自身合法权益的法制意识。旅游者的权利为一种基本人权，是生存权的重要组成部分，是包含人身权、财产权等多种民事经济权利在内的综合性权利，旅游消费者应当认识到，在旅游投诉和旅游经济纠纷中，旅游者维护自身利益最有力、有效的办法，就是拿起旅游法律武器，依法与旅游经营者协调和解，依法向有关行政机关申诉，直至向人民法院的提起诉讼。要引导旅游者按照法定程序表达诉求，在法律框架内正确认识和依法行使合法权利，依法解决旅游过程中的各种矛盾和问题。

实践证明，没有健全的乡村旅游法制，就不会有有序的乡村旅游市场环境，更谈不上促进乡村旅游进一步发展。要使我国乡村旅游可持续发展，就必须不断完善我国乡村旅游立法，健全乡村旅游法规体系，早日实现乡村旅游的规范化、制度化、法制化。

[责任编辑：李国燕]