确定农村最低生活保障对象中的问题

张云筝

[摘要]确定农村最低生活保障对象是农村最低生活保障制度顺利实施的一个重要问题。目前在确定农村最低生活保障对象时，存在着三个问题，一是部分困难人口未能纳入最低生活保障范围，特别是大量无收入、生活困难的农村老人与儿童急需救助；二是农村经济发展的不平衡性，使部分经济发达地区的低保覆盖率要高于落后地区；三是在确定农村最低生活保障对象中，监督与回馈制度不健全。解决这三个问题，将有效地保障农民群众的基本生活权益，促进农村社会经济稳定协调发展。

[关键词]农村最低生活保障；对象；贫困；经济不平衡；监督

[中图分类号] C913［文献标识码］ Ａ

[文章编号] １６７３－０４６１（２００9）01－００59－０3

农村最低生活保障制度是国家和社会为保障收入难以维持最基本生活的农村贫困人口而建立的一种社会救济制度。农村最低生活保障制度在实施过程中，一个重要的问题就是对哪些人进行保障。农民流动性大，家庭收入复杂，且变动较大，确定农村贫困居民存在一定难度。2007年国务院颁布了《关于在全国建立最低生活保障制度的通知》,把农村最低生活保障对象具体确定为四类:一是家庭成员均无劳动能力或基本丧失劳动能力的农户；二是家庭主要成员在劳动能力年龄段,但因严重残疾而丧失劳动能力,家庭保障确有困难者；三是家庭成员虽在劳动能力年龄段,但因常年有病,基本或大部分丧失劳动能力,家庭保障确有困难者；四是家庭主要成员因病、因灾死亡，且其子女均不到劳动能力年龄段，生活特别困难者。这四类人员各地区都很明确地纳入了低保范围，同时又根据具体情况，确定了各地标准，进一步扩大农村低保对象，但在实施过程中出现了部分贫困农民未纳入低保；由于程序不规范，确定低保对象表现出随意性，甚至带有政策性、价值性歧视等问题，这些问题与农村低保制度的初衷相悖。在事实上，确定农村最低生活保障对象是一个较难把握的问题，这个问题直接影响到农村最低生活保障制度的健康发展。

一、部分困难人口未能纳入最低生活保障范围，特别是部分老人与孩子急需得到救助

中国农村最低生活保障指“中国政府对农业人口家庭人均收入低于当地农村居民最低社会保障标准的农村贫困人口，按最低生活保障标准实行差额补助的一种社会救济制度”①。根据这个定义，只有确定本地农村最低生活保障的标准，才能在此标准上，较快地确定农村最低生活保障的对象。国家2006年公布的贫困标准是年人均收入683元，2007年公布的是693元②，目前全国已实施农村低保的地区平均低保标准为年人均1,000元左右，最低的只有600多元，最高的2,000多元，到2008年7月底，全国３１个省区市的农村享受低保的3,797万人③。国家公布的贫困标准是维持农村居民温饱的绝对贫困线，如果在此界线上下来作为低保的标准，无疑将低保范围压缩到最低限, 实际上很多困难家庭得不到救助。从低保工作的发展趋势来看，各地原则上应当比贫困标准略高些，以保证农村居民的最低生活需求。我国2007年农村居民家庭人均纯收入为4,140元，如果运用收入平均数法计算, 社会救助标准相当于社会平均收入的1/2～1/3作为贫困线，如果用贫困的下线1/3预测农村最低社会保障标准应为1,380元，而年纯收入在1,200元以下的户数,占到农村总户数的5.76%,约4,608万人, 年纯收入在1,300元以下的户数,占到农村总户数的7.37%, ④ 约5,840万人，从这个数字来看,最少还有约二千多万生活贫困人群没有被纳入到最低社会保障的范围。

在确定农村最低生活保障对象时，无劳动能力、无生活来源、无法定抚养义务人的老年人或未成年人；或因疾病、残疾等原因丧失劳动能力而无收入或少收入的生活贫困人口可以非常明确地被纳入农村最低生活保障，但是一些存在着特殊情况的贫困农村居民仍没有专门的条例来规定他们是否被纳入到最低保障中。在这些特殊情况中，最突出的是部分无收入的农村老人与儿童未能纳入农村生活最低生活保障。我国已经进入了老龄型国家, 根据全国1%人口抽样调查, 截至2006年6月, 我国60 岁及以上老年人口已达到1.4657 亿, 超过总人口的10%，与此同时, 我国农村老年人口为1.080,1亿人, 占老年人口总数的 73.69%，⑤农村老年人几乎没有了收入，农村老年人的物质生活状况主要依赖自己的劳动能力和子女的养老意愿与能力，大多数子女是有养老意愿的，但我们不得不注意到，有少部分子女因为经济状况或生活琐事不愿意养老，这些老年人生活状况极为令人担忧。虽有法定赡养、扶(抚)养人，但其无赡养、扶(抚)养能力，或不愿赡养、扶(抚)养的老人，没有被纳入到低保范围，使一部分老年人老无所养，生活境况非常贫困。对于这个问题，一些地区开始建立了统筹城乡、标准一致的福利性养老保障办法。如北京实施《北京市城乡无社会保障老年居民养老保障办法》，凡具有本市户籍、年满60周岁以上的城乡无社会保障老年人，每月都可领到200元福利养老金，这项措施解决了51万无保障北京农村老年人的养老保障问题。１亿农村老龄人口的数字非常庞大，不能因为不能全部解决他们的养老问题，就放弃解决这个问题，通过中央、地方政府的投入，基金会与当地企业的努力，还是有可能把部分老年人逐渐纳入到低保范围内。北京实施的这项保障措施也说明，在全国范围内，农村老年人是社会遗留的无社会保障人群，对他们全面实施保障，使他们真正老有所养，是农村最低生活保障需要解决的一个最要问题。

另外一个需要保障的人群是部分贫困家庭的儿童。近几年的超生现象比较严重，一些家庭因为传统思想与生活现实的问题，生育3个以上的孩子，在孩子的成长中，因为要负担孩子的教育费用与生活费用而导致生活贫困。这部分人群是否有资格纳入低保有着较大争论。一种观点认为，这些超生户严重违反了国家计划生育政策，即使生活贫困，也不应该享受低保，一些省份将这种观点明确地写入了本省的农村保障问题的指导性文件。另一种观点认为，根据各省份的不同情况，而进行不同的措施。对于这一个问题，应该以国际普遍认同的价值标准，对于一无所知的孩子，不论他们如何地来到这个世界上，他们都应该有着受教育的权利，有着正常生活的权利，一个公正的社会应当把这些权利赋予他们。

二、农村经济发展的不平衡性，使部分富裕农村的低保覆盖率高于贫困农村

我国农村经济发展很不平衡，东、西部差距较大，2006年上海农民家庭人均纯收入9,138元，位于全国之首，是四川农民人均纯收入的三倍，也是收入最低的贵州的4.6倍（见图1）。

图1、部分省(市)农民家庭人均纯收入

数据来源:中华人民共和国国家统计局编,《2007年中国统计年鉴》，中国统计出版社2007年版。

在我们的假设中，经济发达地区的农民一般要比经济不发达地区的农民生活水平要高，经济发展的数字说明了一个经济发达的地区，虽然也会有个别贫困的现象，但贫困的现象不会有经济不发达地区那样普遍。因此，经济发达地区的最低生活保障覆盖率要低于或等于经济不发达地区。从表1数字显示中看到贫穷的地方受保障的人口多，富裕的地方受保障人口少，但是如果考虑到贫穷与富裕的地方的具体农业人口， 用农村最低生活保障覆盖率来进行对比，就会发现部分落后地区的低保覆盖率要远小于经济发达地区。

表1.部分省（市）农业人口与低保人数

数据来源:中华人民共和国国家统计局编,《2007年中国统计年鉴》，中国统计出版社2007年版;中华人民共和国民政部, 2008年7月份全国县以上农村低保情况,http://cws.mca.gov.cn/accessory/200808/

最低生活保障覆盖率即受保障人数占总农业人口数。上海收入在全国最高，被纳入低保的人口比例却比北京、河北、辽宁、广东、浙江、河南、四川都要高（见图2），而上海的人均纯收入是河南的2.5倍，是四川的3倍。北京的农业人口比上海多43万，纯收入少863元，而上海纳入低保的人数要比北京多35,495人,是北京纳入低保的46.2%。这些数字表明，在确定农村最低生活保障对象时，经济发达地区享受低保的人可能生活水平要远远高于经济不发达地区仍无法享受低保的人。低保的财政支出有限，有限的支出如果不能投放到最需要的地方，将会影响到低保的公平性。

图2、部分省（市）农村最低生活保障覆盖率

数据来源:中华人民共和国国家统计局编,《2007年中国统计年鉴》，中国统计出版社2007年版;中华人民共和国民政部, 2008年7月份全国县以上农村低保情况,http://cws.mca.gov.cn/accessory/200808/

三、确定低保对象需要规范的监督回馈制度

目前确定农村最低生活保障对象，一般分为以下四步：个人申报;对申请人家庭收入情况进行核查；群众民主评议；进行公示。申请人家庭的收入等情况，是审核审批低保对象的一个重要程序，目前各地根据本地实际，对于核定低保申请人的收入等情况采取了因地制宜的方法，主要可以分为两种类型：一类是个别的东部经济发达地区，由于已经实现了城乡低保一体化运行，城市化水平高，工作基础较好，可以做到在较准确地核定低保申请人家庭收入的基础上，原则上按照申请人家庭年人均纯收入与保障标准的差额发放低保金；另一类是在广大的中西部，基于农村居民收入渠道比较多，生产经营活动形式多样，家庭收入难以准确核算，但困难家庭的情况左邻右舍都清楚等实际情况，通常是在初步核查申请人家庭收入的基础上，更多地依靠民主评议等办法来确定低保对象，并采取按照低保对象家庭的困难程度和类别，分档发放低保金，这样做比较适合农村的特点，同时也较为简便易行。在具体操作中一些省市存在的少数“骗保”问题和社区内的争议纠纷事件，出现这些问题主要是因为农村仍然存在着千丝万缕的宗法关系，在村民自治与市场经济的过程中，长期积淀形成了各种矛盾，这些矛盾使在确定低保对象中有可能出现偏差，为保证在客观公正基础上确定低保对象，除目前进行的四个主要步骤外，还应该建立一系列的监督回馈制度。农村低保对象应该进行统一的上网公示与管理，省、市、县各级要在一定期限对部分低保对象进行抽查回访，监督低保资金是否足额发放，回馈本地区最低保障对象生活状况。在最低生活保障的执行过程中，部分农村低保对象的收入也是随着时间的转移在不断地改变，如多子女家庭在子女参加工作后，这些家庭的收入将会有很大的改观，而一些家庭由于突发事件，自然灾害等生活陷于困难等，这就说明确定低保对象不是一劳永逸的事情，要根据不断变化的新情况，来进行低保对象的适当调整也是非常必要的，监督回馈制度将有利于规范程序操作，增加管理中的制约机制，有利于农村最低生活保障制度顺利进行。

科学客观地确定农村最低生活保障对象是建立与完善农村保障制度的关键，中央财政与地方财政要加大对农村低保的投入，资金进一步向落后地区倾斜，力争减少经济与落后地区的差距，促进农村社会经济稳定协调发展；对于贫困无收入的农村老人能够在一定期限内做到应保尽保，老有所养；建立切实可行、系统规范的监督回馈制度，及时有效地保障农民群众的基本生活权益，提高农民生活质量，缓解农村社会中的各种矛盾，促进农村最低生活保障制度的顺利发展。

[注 释]

①郑定铨．社会保障制度改革指南［Ｍ］．北京：改革出版社,1999:420.

②中华人民共和国国家统计局编.2007年中国统计年鉴[M].北京:中国统计出版社,2007:215-218.

③中华人民共和国民政部．2008年7月份全国县以上农村低保情况．http://cws.mca.gov.cn/accessory/200808/1219106672180.htm．

④中华人民共和国国家统计局编.2007年中国统计年鉴[M].北京:中国统计出版社,2007:328-340.

⑤人民网．近年来我国“空巢老人”显著增加.2007-12-17.http://nc.people.com.cn/BIG5/6666257.html

The Study on the Confirmation of Objects Receiving the Lowest Social Security in Countryside

Zhang Yunzheng

(Beijing Information& Science University, Humanities Social Science Department,Beijing100085, China)

Abstract: It is an important problem that the objects of the lowest rural social security are confirmed, which relates to the lowest rural social security system implementing smoothly. At present, there are three problems in confirming the objects of the lowest rural social security. First, the part living difficult population has not been able to integrate the lowest social security system, specially massively rural old persons and the childrenwho does not have the income and life difficult is needed rescues urgently; Second, the coverage fraction of the lowest rural social security in the part ofeconomical developed area is higher than the backward area,because rural economic development is not balanced .Third, the supervising and the feedback system are not perfect in confirming the lowest social security object,.If these three problems are solved, it will guarantee the farmer's basic life rights and interests effectively, and promote the stable and harmonious development rural society and economy.

Key words: the rural lowest social security; the objects; poverty; economic imbalances; supervising system

（责任编辑：张静一）