政府支持农民合作经济组织发展的理论诠释及政策体系构建

储德银　经庭如

[摘要]文章运用经典的马克思主义理论、公共产品理论和新制度经济学理论为政府支持新型农民专业合作经济组织的发展进行诠释，并从制度设计层面提出政府应构建包括舆论宣传与教育培训、财政税收、资金融通和社会化服务的多层次、全方位的制度保障体系支持农民合作经济组织的发展。

[关键词]农民合作经济组织；政府支持；公共产品理论

[中图分类号]F30［文献标识码］ Ａ

[文章编号] １６７３－０４６１（２００9）01－００06－０5

※教育部哲学社会科学研究重大课题攻关项目《发展农民合作组织与农业生产经营组织化研究》（06JZD0019）的阶段性研究成果。

农民合作经济组织是当前我国乡村的专业合作社、社区合作社、专业协会、各类经济联合体、合作社联合体等组织的总称，是指农民依法自愿联合组成的，不以营利为目的的，实行民有、民管、民享原则，为其成员提供生产经营服务的经济合作组织。随着我国市场经济的建立和加入WTO过渡期的结束，“三农”问题日益成为制约我国经济、社会走向全面小康的关键性问题。农民合作经济组织承担起破解我国“三农”难题的重要组织主体的角色和使命，已逐渐成为提高农民生产经营组织化程度、保护农民利益、促进农村稳定和农业发展的重要主体力量，成为统筹城乡经济社会发展、建立和谐社会的重要组织载体。在农村合作经济发展进程中，政府负有扶持、引导、监督和保障的职责。

一、政府支持新型农民专业合作经济组织的理论诠释

1.马克思主义经典理论

农村合作经济思想最早起源于早期的空想社会主义理论。罗伯特·欧文因在他许多著作中提出组建合作社或合作公社的理论，被后人尊称为合作经济之父[1]。沙利·傅立叶则全面系统地阐述了合作经济思想，他所倡导的“法朗吉”就是一种以农业生产为主、兼办工业，工农结合的合作组织，其实质是一种合作所有制，是一种各尽所能参加劳动、全部收入平均分配给成员的合作经济组织。虽然作为合作社鼻祖的欧文、傅立叶这些改良主义者的目的是要消除资本主义社会中某些“丑恶的东西”，而并不打算改变资本主义制度本身，但他们把合作社看作是改良与弥补“资本”的不足、消除市场经济弊端的有效形式的思想却为政府支持合作经济提供了最早的理论依据[2]。依据欧文、傅立叶等人的合作经济思想和实践是一种旨在反对人剥削人、弱肉强食的资本主义制度，试图通过合法手段构建理想的平等、民主和公平社会组织形式的理论与实践，从某种意义上说，此时期西方发展起来的合作社实践是在资本主义环境中维护以劳动者为主体的弱势群体共同利益的社会共同体运动。

在欧文、傅立叶之后，马克思进一步指出“生产经济领域合作经济组织的发展最能实现人类社会更替的宏大政治目标”；[3]恩格斯随后也在《法德农民问题》中提出合作制是引导农民走社会主义道路的根本途径；[4]列宁在《论合作制》中指出“合作社制度是社会主义制度的重要组成部分，在生产资料公有制条件下，在无产阶级胜利的条件下，文明的合作社工作者的制度就是社会主义制度。”因此，社会主义国家必须从财政税收等方面支持合作社的发展，而且这种支持不应仅是一般性的宣传鼓励和行政措施，还必须有各种经济政策方面“名副其实的支持”，即“在政策上要这样对待合作社，就是使它不仅能一般地、经常性地享受一定的优待，而且要使这种优待成为纯粹资财上的优待(如银行利息的高低等等)。贷给合作社的国家资金应该比贷给私人企业的多些(即使稍微多一点也好)，甚至和拨给重工业等等的一样”。[5]由此可见，列宁的《论合作制》是政府支持农村合作经济组织的经典理论基础。

2.公共产品理论

新型农民专业合作经济组织的建立是市场经济条件下的一种制度创新，承担经济和社会双重职能，兼顾效率和公平，具有准公共产品性质[6]。如果仅仅依靠农民个人的力量来实现这一制度创新，会不可避免地产生制度供给不足问题，因此，政府应采取有效的政策措施，支持和鼓励新型农民合作经济组织的建立，如宣传合作思想和新型农民合作经济组织知识，制定法律和优惠政策等，以消除制度供给不足。

另外，新型农民专业合作经济组织的建立和发展也存在“搭便车”问题，如一部分农户可以不入股而通过新型农民专业合作经济组织买卖商品，他们没有承担新型农民专业合作经济组织的创建成本，却可以同样享受到新的制度选择带来的诸多好处。这些问题的存在，一定程度上削弱了人们创建新组织、选择新制度的内在动力，使得制度供给难以满足社会的制度需求。为了缓解这一矛盾以及考虑到农民是整个社会的弱势群体，鉴于新型农民专业合作经济组织的准公共物品的特征，可以在政府支持下，例如采用法律保护、财政援助、税收优惠等手段使其在运作过程中降低交易费用收取水平，同时对非社员收取高于社员的交易费，对社员按照交易额、惠顾量进行盈余返还，为社员提供更优惠的服务等措施。

3.新制度经济学理论

农民合作经济组织作为农村一项正式的组织制度，其建立、发展和有效运转都离不开政府的支持和保护，更何况由体制和外部环境不顺而造成的高昂的摩擦成本与运行成本，也只能由政府才能消除。目前，我国新型农民专业合作组织创新主要是各种民间主体在外部利润诱导下自发进行的需求诱致性创新，但由于民间主体既无力也不可能独自承担高昂的创新成本，实践中必然会呈现出局部性、不稳定性、异质性和滞后性特征，无法满足社会对于合作组织的制度需求。要实现我国农民合作组织向更高层次、更广范围发展，必须由多个创新主体共同分担和化解成本。实现合作组织创新成本的合理分摊和化解，应将民间创新主体的自发创造与政府推动有机结合。一方面，要进一步强化农民在合作组织建立和发展中的主体作用，另一方面由政府担任“第二行动集团”[7]，协助民间主体实现制度创新。政府的职责应是努力弥补市场缺陷，为市场中的经济组织提供一个公平竞争的法律政策环境，让市场机制充分发挥作用，从而使经济组织真正优胜劣汰。新型农民专业合作经济组织作为市场经济主体中的一员，本不应该受到政府的优待，但是农业和农民的弱质性以及农业在整个国民经济中的重要地位，决定了政府有必要给予新型农民专业合作经济组织与其他农业经营者同样的，甚至更优惠的政策待遇。

除了经典的马克思主义理论、公共产品理论和新制度经济学理论为政府支持新型农民专业合作经济组织提供了坚实的理论基础之外，在公共经济学理论、交易成本经济学和企业公民理论等中同样都能找到政府支持新型农民专业合作经济组织的理论来源。

二、建立政府支持农民合作经济组织发展的多层次保障制度体系

目前，我国农民的组织能力和价值观念都与发展市场经济的要求存在较大差距，面对农业国际化新趋势和加入WTO的新形势，单纯依靠农民和其他民间团体的力量推动和实现新型农民专业合作经济组织的制度变迁与创新，远远不能解决新型农民专业合作经济组织发展中存在的诸多困难以及应对市场竞争所提出的要求和挑战。在当前现实条件下，我国新型农民专业合作经济组织发展的基本思路应该是在尊重农民的首创精神，进一步强化农民在新型农民专业合作经济组织建立和发展中的主体作用的基础上，充分发挥政府在制度变迁中的引导、支持、协调和服务职能，以构建政府支持农民合作经济组织发展的多层次制度保障为载体，推动新型农民专业合作经济组织向更高层次和更广范围发展。

（一）高度重视并规范政府指导行为，结合农业和农村经济工作重点，大力培育发展新型农民专业合作经济组织

在农业和农村经济发展的新阶段，我国农业发展的战略重点是通过加快农业和农村经济结构的战略性调整和农业产业化经营，全面实施科教兴农，尽快提高农业整体素质和效益，促进农民收入持续稳定增长。新型农民专业合作经济组织是发展高产、优质、高效农业，提高农业产业化经营水平和农产品科技含量的重要力量和有效的组织形式。因此，各级政府要统一思想，从深化农村改革、发展现代农业、应对WTO挑战的战略高度重视农民专业合作经济组织的发展，结合农村产业结构调整、农业产业化、科技兴农以及农副产品基地建设等方面，通过多种途径培育发展新型农民专业合作经济组织，促进我国农业向产业化、现代化方向发展。一是规范政府行为，减少行政干预；二是主抓试点示范，总结推广典型经验；三是理顺管理体制，整体协调推进；四是加强对农民合作经济组织发展的业务指导和监督管理[8]。

（二）加强舆论宣传、教育与培训，促进农民合作经济组织能力建设

1.加大舆论宣传

这是让广大干部和人民群众了解并接受农民合作经济组织的价值与原则的最有效途径，充分认识农民合作经济组织在市场经济中的功能作用是唤醒农民合作意识以及动员社会各界为农民合作经济组织发展创造条件的必要条件。当前要通过宣传、教育等多种手段，培育农民的合作精神、契约精神，全面激活农民自身的自主、自立、自强意识和群体意识，为农民合作经济组织的发展和健康运行奠定必要的思想文化基础，为农民合作经济组织发展营造一个良好的舆论宣传社会氛围。其间要重点帮助干部和广大人民群众解决三个方面的认识问题：一是政府支持发展的农民合作经济组织是产权明晰、充分保护个人权益的互助合作组织；二是发展农民合作经济组织是对农村经济社会体制的发展与完善，既不动摇也不改变“家庭经营”这一双层体制基础；三是农民合作经济组织的核心是自愿和合作，以民主自愿为根本原则[9]。

2.开展教育与培训

这是将数量众多、缺少合作传统和组织管理经验、科技文化素质普遍较低的农户组织起来，并建成一支领办农民合作经济组织的人才队伍的前提条件和根本出路。一方面，加大政府对农民的合作思想与文化教育投资将对降低农民合作经济组织的组织成本具有重要作用；另一方面，可以通过高等院校、职业技术学院以及职能部门开展多种形式的业务培训，为农民合作经济组织发展培养出一批既能够适应市场经济发展需要的，又掌握农民合作经济组织的基本理论和具体操作方法的经营管理人才。一要将对农民合作经济组织成员的教育与培训纳入职业技术教育规划与成人教育之中，以农村基层干部、农民党员、现有农民合作经济组织的负责人和积极分子为重点，举办各种专门针对合作经济组织成员的短期、定期培训班，宣讲国家有关的政策法规、合作经济组织的原则、价值、运行机制和实际操作方法、企业经营管理和市场经济的基本知识、农业技术和现代信息技术等，提高他们的自我组织能力和经营管理能力。二要加强基础研究和教育。由于我国农民合作经济理论研究严重滞后，当前我们亟需结合中国的现实，加强农民合作经济组织的基础理论研究，构建有具有中国特色的农民合作经济理论体系。三要注重发挥党员的模范带头作用，培养基层农民合作经济组织的领袖，提倡在农民合作经济组织中发展党员，鼓励农民党员办合作经济组织。四要运用参与性项目手段去推广有关合作组织的知识，帮助和指导农民合作经济组织制定发展规划、壮大组织规模。

（三）积极完善落实各项支持政策，为农民合作经济组织发展打造一个良好规范的制度软环境

虽然我国农民合作经济组织的发展离不开政府的支持，但是过多、片面的强调政府干预只会消弱农民合作经济组织的自主和独立，因此合理定位政府在扶持农民合作经济组织发展中的角色和使命是不可忽视的问题。

1.推进公共财政体制改革，确保并提高对农民合作经济组织的财政扶持力度

一方面，由于农民合作经济组织同时承担经济和社会职能，兼顾效率和公平，具有准公共产品性质；另一方面，提供公共产品满足社会公共需要是财政政策的立足点和出发点，因此，实行支持新型农民专业合作经济组织的财政政策不仅是政府的基本职责，也是深化农村经济体制改革、完善农业支持政策的必然要求，还是新形势下农业财政改革和创新的一项重要内容。由于新型农民专业合作经济组织在我国是一个新生事物，财政资金支持新型农民专业合作经济组织的建设是一个需要研究和探索的崭新课题。

（1）虽然中央财政已经明确了对农民合作经济组织进行项目资金扶持，但由于目前我国各地对农民专业合作经济组织的概念解释以及认定标准都不统一，因此，存在财政资金扶持对象的标准选择问题。过高则在全国失去普遍性，达标者甚少且基本上都在发达地区，违背了财政资金扶持的普遍与公平要求；如果标准定低了，一些机构松散的组织，甚至一些不是农民合作经济组织的组织都有可能成为财政资金扶持的对象，达不到财政资金扶持的目的。另外，财政资金扶持带有一定的政策导向作用，搞不好还会起到相反的作用。 因此，科学准确地界定财政资金扶持的对象标准非常重要。

（2）财政资金扶持农民专业合作经济组织应贯彻两条基本原则： 一是培养农民专业合作经济组织的带动力。农民专业合作经济组织为社员提供了哪些服务，财政资金就可以扶持哪些环节。二是培育农民专业合作经济组织的市场竞争力。在充满竞争的市场经济条件下搞合作组织，只有农民专业合作经济组织要不断壮大经济实力，才能为成员提供更多的服务，谋取更多的利益。

（3）从财政资金扶持的规模来看，财政资金对农民合作经济组织的扶持力度还不够，农民合作经济组织缺乏进一步壮大的经济基础。通过到安徽、江苏一些市县基层调研，了解到农民合作经济组织的收入来源主要有成员的会费、股金、对外经营收益以及各级地方政府的资助等；支出主要用于维持农民合作经济组织的运转以及对外经营中所发生的费用等，普遍都存在资金短缺问题，特别是缺乏进一步将农民合作经济组织做大做强所急需的资金支持。

综合各种因素，我们认为政府及财政部门要提高认识、明确扶持政策、理顺扶持机制与资金渠道，加大财政扶持农民合作经济组织的力度。具体对于某一个农民专业合作经济组织来说，财政资金扶持的规模不宜过大，同时，对合作社和协会的扶持规模还应有所差别。另外，对于新型农民专业合作经济组织的资金扶持，还应实行项目化管理，建立健全考核机制。

2.优化融资环境，扩大财政扶持农民合作经济组织的融资渠道

对于扶持农民合作经济组织的资金来源，单靠财政资金是十分有限的，还需要通过财政扶持的引导，调动社会各方面投资积极性，加强社会融资，拓宽财政扶持农民合作经济组织的融资渠道。各级农业银行、农业发展银行或信用社应提供新型农民专业合作经济组织生产经营所需贷款；对新型农民专业合作经济组织扩大经营规模、增加设施投资等，也应给予相应支持。同时鼓励农村信用合作社选择制度健全、经营业绩好的新型农民专业合作经济组织试行流动资金贷款的信誉担保制度，扩大信用社对客户的信誉担保范围及贷款额度。

首先，要充分发挥财政资金的导向作用，引导信贷资金、域外资金和其他一切可以利用的资金投向农民合作经济组织。其次，金融机构和农民信贷机构，要简化贷款手续，积极为农民合作经济组织创新发展提供资金支持。第三，改善投资环境，充分发挥市场配置资源的基础作用，吸引城市和国外、省外资金投向农民合作经济组织。第四，要积极引导农民广泛开展多种形式的联合与合作，鼓励农民通过土地、劳务、资金、技术等方式入股，兴办创新农民合作经济组织。

总之，财政扶持农民合作经济组织，就是要在财政扶持资金的引导下，逐步形成以财政投入为导向、信贷投入为依靠、农民和集体投入为主体、社会资金和域外资金为重要来源的多元化、多渠道的融资机制。

3.落实和完善税收优惠

由于合作经济组织是惠顾者的企业，经营活动并非以营利为目的，因而在西方国家，政府通常实行减税、低税或免税的政策来支持和促进合作经济组织的发展。税收政策作为国家对市场经济实施宏观调控的一种重要的经济杠杆，在发展农民合作经济组织方面有得天独厚的优势，因而，政府应落实和完善各项税收优惠政策，尽可能减轻新型农民专业合作经济组织及其社员的税负水平促进新型农民专业合作经济组织健康持续地发展壮大。

首先，推行免税资格认定制，加强对农民合作经济组织的税收管理。

我国农民合作经济组织应改为由非营利组织监管委员会实施登记制和由税务部门实施免税资格独立认证制相结合。一是由非营利组织监管委员会办理注册登记手续，侧重对农村经济合作组织进行合法性考察；二是由税务部门严格审批其免税资格申请。在税收管理中实行普遍税务登记制度、专用票证体系和使用专门的纳税申报表。免税资格的获取应至少符合以下条件：一是公益性的，而非互惠性或营利性的；二是具备公益法人资格；三是全部资产及其增值为公益法人所有，而非个人所有；四是不分配利润；五是在终止或解散时，其剩余财产只能用于公益事业；最后，获得农民合作经济组织免税资格的组织可以享有免税的权利，但需定期进行税收申报并接受相应的考核，农民合作经济组织的非免税项目还应依法纳税[10]。

其次，以营利与否为标准对农民合作经济组织采取差别税收政策。随着农民合作经济组织向市场化转型，筹资方式多样化和商业活动相应增多，我国有关税收政策制定上可借鉴国外做法，对农民合作经济组织的活动予以区别对待:对农民合作经济组织向全社会或特定群体无偿提供服务或福利的活动实行免税；对农民合作经济组织与收益人存在服务售卖关系的活动，视同企业的生产经营活动征税；对农村经济合作组织资产的保值增值活动(资产运营行为)，在流通环节按照企业类似活动进行征税，对其用于公益活动的收益免征所得税。

另外，为了防止农民合作经济组织的税收优惠政策被滥用和农民合作经济组织的控制人利用农民合作经济组织逃、避税或瓜分农民合作经济组织的利润，在规定农民合作经济组织从事营利性和非营利性目的的活动同时，税法还应从以下方面进行规制:一要防止农民合作经济组织与营利企业利用关联交易转移利润；二要限制农民合作经济组织的管理人员的收入水平，防止管理人员瓜分利润；三要规定农民合作经济组织的慈善支出比例，保证其公益性的宗旨不被偏离；四要限制农民合作经济组织从事高风险商业活动，保证农民合作经济组织的财务安全。

第三，对于弱势群体组成的农民合作经济组织，政府应在税收上给予最大限度的优惠。一方面，要充分考虑到农民合作经济组织及其提供的服务具有部分公共物品性质，给予减免税收的优惠政策。另一方面，利用税收政策引导合作社从事农产品深加工业务，鼓励农民合作经济组织扩大销售范围，增强市场竞争能力。

最后，借《农民专业合作社法》之东风，加快制定适宜我国农民合作经济组织发展的税收优惠法律制度。应该说《农民专业合作社法》的通过及正式实施为构建适宜我国农民合作经济组织发展的税收优惠法律制度提供了巨大的助推力和契机。当前我们应该借鉴发达国家经验，充分考虑我国农民合作经济组织的公益性和非公益性、营利性和非营利性的交织性，按其所提供服务的性质划分为纯公益性农民合作经济组织和准公益性农民合作经济组织，本着分类指导，区别对待的原则，积极构建和完善我国合作社税收优惠法律制度[11]。

（四）构建政府支持农民合作经济组织发展的社会服务体系，为农民合作经济组织的发展创造良好的外部环境

新型农民专业合作经济组织在促进农村经济发展中发挥着重要的作用，但是由于我国农民合作组织发育较迟缓，自身力量有限，要使其步入快速发展的轨道，客观上构建多层次、多形式、全方位、系统而有力的社会服务体系作为外部支撑。现阶段，应在政府主导下，建立包括教育培训、信息服务、资金融通、社会保障等在内的多层次社会服务体系，帮组农村经济合作经济组织解决发展中所遇到的困难和问题。

总之，新型农民专业合作经济组织的发展壮大，离不开一个良好的外部环境，除了构建政府支持农民合作经济组织发展的社会服务体系，充沛的资金、先进的技术、优惠的政策等等都是构成这个环境的不可或缺的条件，而政府应当是创建这个环境的最主要的力量。政府可以结合当地实际，对具有地方特色的农民专业合作经济组织优先予以扶持，通过开展交流会、举办文化节等多种形式进行招商引资，扩大其影响力。其中一部分资金可用于农民专业合作经济组织的再发展，另一部分资金可用于相关的科学技术研究，解决生产加工过程中所遇到的难题，不断地提高特色农产品的品质和质量，增加其附加值。这样就可以通过一部分农民专业合作经济组织的优先发展而带动整个地区的经济发展，从而惠及更多的农民专业合作经济组织，进入一个良好的经济循环圈。

[参考文献]

[1]欧文.欧文选集(第1卷)[M].北京:商务印书馆,1981:179.

[2]程同顺.中国农民组织化研究初探[M].天津:天津人民出版社，2003:64-66.

[3]马克思,恩格斯. 马克思恩格斯全集(第25卷)[M].北京:人民 出版社，1998: 435-436.

[4]马克思, 恩格斯. 马克思恩格斯全集(第2卷)[M].北京:人民出版社，1998: 434.

[5]列 宁. 论合作制[A]·列宁选集(第四卷)[M].北京:人民出版社，1995: 683-684.

[6]经庭如,储德银. 发挥政府职能 支持农民合作经济组织发展[N].中华合作时报，2008-8-19（01）.

[7]R.科斯，A.阿尔钦，D.诺斯. 财产权利与制度变迁[M].上海:上海三联书店，2004: 252.

[8]孙亚范. 新型农民专业合作经济组织发展研究[M].北京：社会科学文献出版社，2004: 228-230.

[9]王蒲华. 农民合作经济组织的实践与发展[M].北京：中国农业出版社，2006: 325.

[10]马衍伟. 支持农村合作经济组织发展的税收政策选择[J].兰州商学院学报，2007,(2): 25-33.

[11]经庭如,储德银. 农村合作经济组织发展的税收理论解析及对策构想[J].财政与税务，2008,(01): 74-76.

The Theory and the Policy System of Government Supporting the Development of Farmers Cooperative Economic Organizations

Chu Deyin1，2，Jing Tingru1

（1.Anhui University of Finance and Economics, Bengbu 23030,China；2.Dongbei University of Finance and Economics, Dalian 116025, China）

Abstract: This article, applying the classical Marxism theory, the theory of public goods and the modern economic theory, explains why the government has supported the development of farmers cooperative economic organizations. From the view of the system designation, it suggests that the government should build a multi-level, comprehensive security system to support the development of farmers cooperative economic organizations including publicity, education and training, financial revenue, financing and social services.

Key words: farmers cooperative economic organizations; government supporting; the theory of public goods

（责任编辑：张静一）