农村金融风险分担和利益补偿机制研究

贾 健 徐展峰 李海平

摘要：风险分担和利益补偿机制是控制农村金融风险的一种必需的制度安排，为了提高农村金融机构的金融安全，需要建立资本金及时补充制度，推行农村金融利率风险定价机制，发展农业保险，设立财政支农风险补偿基金，建立健全信用担保制度。从而完善我国的农村金融机构风险分担和利益补偿机制。

关键词：农村金融；风险分担；利益补偿；机制

中图分类号：F832.2文献标识码：A文章编号：1006—3544(2009)06—0021—04

农业在国民经济中占有举足轻重的地位，其发展离不开金融的有效支持。然而近几年来，农村金融由于制度的、历史的以及自身的诸多因素的影响，金融风险逐渐暴露，主要表现在农村金融机构的不良资产比例过高，经营风险增大，资本充足率过低等。农村金融风险导致农村金融运行不畅，农村基本金融需求不能得到有效满足，严重阻碍了农村经济的发展。因此，为防范和化解农村金融风险，维护农村经济环境的稳定，建立健全农村金融风险分担和利益补偿机制就具有十分重要的现实意义。

一、文献回顾

风险分担是金融市场的一个核心功能。美国学者富兰克林·艾伦和道格拉斯·盖尔将金融体系的风险分担机制分为金融市场的横向风险分担机制(cross-sectional risk sharing mechanism)和银行中介的跨期风险分担机制(intertemporal smoothing risk sharing mechanism)。所谓横向风险分担机制是指在既定的时点上，不同的投资者可以通过风险互换实现有效的风险分担，金融市场通过向投资者提供各类投资工具来使投资者的风险得到分散。跨期风险分担机制是指通过不同时期之间均衡投资得失来规避金融资产价格过度波动的风险，从而达到在不同时期内平滑投资收益的目的，这一过程是通过银行吸收存款资金，并且按照所签署的债务契约到期后支付约定额度资金来实现的。因此，吸收存款是银行执行纵向风险分担功能的基础。金融市场通过为投资者提供投资组合分散非系统性风险，银行中介通过对资金跨时期配置分散系统性风险。一般地，一个投资者面临的系统性风险，不能通过证券市场的投资组合来分散，但是可以通过银行中介的跨期风险分担机制来规避。银行中介管理风险的特点是内部化。即将银行所管理的风险直接转化成自身所承担的风险；而金融市场的风险管理不是将风险内部化，而是在既定的时点上，由投资者直接根据自己的风险承受能力进行风险互换，并最终承担风险损失。

Sangkyun Park(1994)分析了银行存款保险的风险分担机制。他认为，不可分散的系统性风险必须要有人来承担并假设存款者比企业家和银行家更厌恶风险。在这种情况下，企业家和银行家承担系统性风险是符合客观需要的。政府通过存款保险和银行监管来消除存款者的风险，一旦银行经营失败，政府就会向企业征税来支付存款资金，因此存款保险有效地将风险从风险规避型的存款者转移到风险中性的企业家身上。经济全球化使金融体系的风险分担机制遭到了冲击，由此改变着金融体系的风险分担机制。Keith Sill(2001)研究了跨国风险分担的收益。他认为，不同国家的居民交易金融资产能够降低国别特有的风险。在不同国家的居民之间分担这些风险可以平滑波动。对于发展中国家，风险分担的利益可能更大，因为这些国家的产出和消费在不同年份之间更易波动。如果发展中国家能更多地进入国际金融市场，会获得降低消费波动风险，平滑总消费的利益。

有关发展中国家农村金融风险问题的研究也逐步兴起。Townsend(2001)通过实证研究认为，农业单位在缺乏必要风险管理的情况下，将导致农村金融部门对农业信贷的下降和增大农村金融风险；Swin—hen and Gow(2001)则认为，过渡经济国家农村融资的主要问题在于农村信用和风险管理市场的不完善。在国内，宋宏谋(2002)，张杰(2003)侧重于探讨农村金融风险的表现形式，但缺乏对中国农村金融风险的分担与补偿机制的研究。

二、我国农村金融风险分担与利益补偿机制存在的主要缺陷

1，资本金的补充与资产的扩张不配套

为了保证金融机构的正常运行和健康发展、维护社会稳定，各国金融监管当局都要求金融机构达到一定的资本充足率，银监会也对包括农村金融机构在内的金融机构提出了资本充足率必须达到8％的具体要求。但是，农村金融机构在长期资产扩张的过程中，受多种因素的影响，资本的增长速度并没有跟上资产扩张的步伐，导致资本充足率节节下滑，许多农村金融机构甚至已处于资不抵债的境地。以政策性的农村金融机构——农业发展银行为例，1994年成立时，国家规定的注册资金为200亿元，分别从农业银行、工商银行和人民银行划转了70亿元、30亿元和10亿元，其余缺口通过税收返还形式给予弥补。但至今其实收资本仍未足200亿元，截至2006年底，农发行的资本充足率仅为6.27％。资本金不足、资本充足率低于《巴塞尔新资本协议》规定的8％的比率以及呆账准备金覆盖不良贷款的比率也很低，使得农发行难以应对各种贷款风险。农发行只能通过定向发行金融债券和向中国人民银行借款方式筹资，其运营资金来源长期以来主要依靠中国人民银行的再贷款，筹资方式单一。再加上财政补贴很难及时足额到位，资金积累能力有限，缺乏稳定的资金来源，这两方面的原因使得农发行的资本充足率低，面对的风险大。

2，信用担保体系不健全

我国农村金融信用担保业务开展时间比较短，大部分还处于摸索阶段。农业信用担保体系建设滞后，农业企业、专业合作社和专业农户贷款面临“担保难”。农民收入增长缓慢的一大原因是对农业的投入缺乏资金来源，并非是农业龙头企业、专业合作社及农民不愿投入或是不想投入，而是因为他们向金融机构要求贷款时往往碰上“担保难”。农业资产的表现形态主要是花木、果园、茶叶、牲畜等动产，而作为不动产的土地又是租赁性质，土地承包抵押在开展担保的操作层面上存在很大难度，不符合金融部门规定贷款抵押物的标准。许多专业农户、专业合作社和农业龙头企业因缺乏有效的抵押资产，又没有专门的担保基金或机构为他们提供担保，根据《担保法》有关条款以及金融规避不良债务的规定，商业银行和信用社就很难对它们开展贷款业务，难以满足农业龙头企业等经营主体的信贷要求。因此，建立针对经济发展程度不同地区、满足不同金融需求的农村信用担保体系就显得格外重要。

3，农业保险发展滞后

农业保险是处理农业非系统性风险(如天灾人祸等)的重要财务安排，是市场经济条件下现代农业发展的三大支柱(农业科技、农村金融和农业保险)之一，也是WTO允许各国支持农业的“绿箱政策”之一，日益受到各国政府的重视。目前，我国经营农业保险业务的商业保险公司只有中国人民保险公司和

中华联合财产保险公司(原新疆兵团农牧业保险公司)。但由于常年亏损，两家公司的农险业务都在急剧萎缩，造成目前农业保险有效供给不足。我国农业保险的经营现状为“三低三高”，即低保额、低收费、低保障和高风险、高成本、高赔付的特点，致使国内的商业保险公司都不敢轻易进入农业保险领域。此外，农户和农业生产经营组织参加农业保险的意识淡薄，有些地方政府和部门对农业保险的认识不足。2002年中国各类保险公司保费收入达3000多亿元，农业保险总收入只有4.8亿元左右，仅占全年保费收入的0.16％，比上一年下降20％。按全国2.3亿家农户计算，户均投保费用不足2元。据国家保监会发布的最新统计，2004年我国农业保险业务共实现保费收入3.77亿元，同比减少0.88亿元，负增长18.86％，农险保费收入仅占产险业务保费收入的0.35％，亟待大力发展。在保费减少的同时，农业保险的险种也在不断减少，已由最多时的60多个下降到目前的不足30个。

4，缺乏有效的外部风险补偿机制

完善的风险补偿机制是农村金融机构经营良性循环的有效保证，它能够在损失实际发生后及时给予补偿，减少风险的积聚。无论发达国家还是发展中国家，都对农村金融采取特殊的扶持政策，对金融机构支持“三农”的风险予以合理补偿。我国政府对农村金融机构的政策扶持有限，大量支农贷款、农业保险等金融业务得不到贴息和补偿，相应的农业保险制度、担保制度也不健全，农村金融机构被迫承担着部分支农的重任，由此产生的经营风险不可避免地传递给了农村金融机构。由于作为政策性金融机构的农业发展银行目前在功能设计上主要承担粮食收购资金的供给，鉴于农业的重要地位，在国家财力有限的情况下，农业银行和农村信用社不得不承担了支农重任。但是，由于构成贷款客户主体的乡镇企业和农户普遍以农产品为中心开展相关的经营活动，一方面农产品的生产受自然条件的制约，自然风险较大；另一方面，受多种因素的影响，我国农产品的市场竞争力普遍不强，蕴含了大量的市场风险。这些贷款对象的经营风险不可避免地传递给了农村金融机构，而我国政府由于财政压力，不能对农村金融机构的这种支农行为给予财政补贴，相应的农业保险制度、担保制度也不健全，这种外部风险补偿机制的残缺使农村金融机构金融风险的累积在所难免。

三、对完善我国农村金融风险分担与利益补偿机制的构想

1，建立资本金及时补充制度

鉴于资本金对农村金融机构的重要意义，必须持续保持资本充足率达到金融监管所要求的8％的标准，这就要求建立资本的及时补充制度，即根据资产扩张的实际情况，及时弥补相应的资本缺口，使资本的增加与资产的扩张速度相适应。至于所需补充的资本金来源，可以考虑股东(社员)入股、财政投入、内部积累以及向社会募集等形式(对农村信用社来说，如果要由社员来补充资本金，必须进行产权改革，否则不能达到预期的效果)。但是，不管采取哪种追加资本的制度，都必须明确出资人及出资比例，并且要严格执行资本金补充制度，一旦资本金不符合规定的标准，各责任人必须履行规定的义务，立即补充资本金。如果资本金不能及时得到补充，就必须缩减资产规模，以使资本金与资产规模之间的比例达到既定的要求，绝不能单纯追求资产的扩张而牺牲农村金融的安全性。

2，推行农村金融利率风险定价机制

制定低利率政策的主要目的之一是降低资金成本，以期鼓励投资，促进经济增长。但是，实践证明，这一政策存在一定的弊端：低利率政策鼓励了资金浪费，降低了投资效率。因此，既然利率管制的期望好处正在消失，就必须逐步取消利率管制。从我国目前的实际情况来看，短期内资金仍然是求大于供，短缺现象不可能有实质性的改观，在许多主客观因素的限制下，骤然使利率市场化势必会带来许多负面影响。但这并不意味着不能实行价格补偿。应该在现有的基础上进一步扩大农村金融机构的贷款权限，使得农村金融机构能够根据贷款人的风险状况，通过利率筛选机制实现高利率对高风险资产的价格补偿。

3，发展农业保险

农业保险是一种具有正外部性的产品，农民缴纳保费购买农业保险，不仅能保障自己收入的稳定，而且还发挥着保证农业再生产顺利进行和稳定国民经济的作用。即由农业保险公司弥补农村金融机构在发放农业贷款过程中所遭受的损失，这实际上是一种通过风险转嫁来减少风险损失的手段。鉴于农业保险公司的特殊性质，其经营模式应以财政支持型农业保险为宜，以便政府在综合利用财政、金融、税收等手段间接支持农业保险经营主体的稳健发展的同时，不必付出巨额补贴，从而减轻财政压力。在组织形式上，建议采用比较适合我国现实农村生产力发展水平的相互制保险公司为主。同时，针对我国以往农业保险经营中没有提供再保险的缺陷，应建立有效的再保险机制以分散农业保险公司的风险，保证其经营的稳定性。农业保险具有准公共产品的特征，各级政府应加大农业保险的政策扶持力度，建立财政保费补贴机制，按照国际上通行的做法，免除农业保险的各项税收，并按保险物给予农户和农业企业适当的保费补贴，给保险机构适当的经营费用补贴，当农业保险超赔亏损时政府应承担部分损失。筹措资金设立农业保险专项风险基金，用于巨灾损失补贴。此外，还应建立对农业保险的再保险支持体系，建立健全农业保险的风险分散机制。财政对农业保险补贴的杠杆效应是明显的。在2007年补贴农作物种植保险和生猪养殖保险试点的基础上，中央财政应扩大补贴的险种范围和补贴地区，提高中央财政对地方财政补贴配套比例。

4，设立财政支农风险补偿基金

建议通过人大立法，在每年的财政预算中专门拨一笔资金建立财政支农风险补偿基金，主要用于矫正农业生产的外部性，为农业生产面临的风险和外部性付费，费用支付方式不是将补偿费用直接付给农户，而是通过金融机构的商业化运作，对从事农业信贷的金融机构进行贷款贴息，对从事农业生产保险的保险公司进行保险费支付，对从事三农贷款担保的担保公司进行担保费支付。考虑到农业生产风险大和政府的财政能力，政府承担农业生产全额投保的保险费用，而对三农贷款发生的呆坏账损失则由各相关利益主体分担。担保公司仅承担部分贷款担保责任，剩余部分呆坏账损失由村经济组织(或村委)、互保农民、农业产业化企业等相关利益主体在担保合同中约定相应的担保份额分担。对于各个主体承担三农贷款担保责任的大小，应根据各个主体风险承受能力和与三农贷款主体的利益密切程度、承担的道义责任以及担保费用多少来确定。这样，通过政府财政补偿基金的商业化运作和财政杠杆作用建立的相关利益主体风险分担的机制既减轻了三农主体负但，又调动了金融机构的支农积极性，并避免了财政无偿投入产生的资金不能良性循环使用，支农效果无法评估，支农效果与支农覆盖面有限的缺陷。

5，建立健全信用担保制度

受客观环境的限制，农村金融机构所发放的贷款大部分是信用贷款，这显然放大了农村金融机构的风险系数，在农户无法提供有效抵押物而又必须发放信用贷款的情况下，就必须建立有效的信用担保制度，让担保者来分担农村金融机构的信用风险。从国内外的经验来看，建立由信用担保、互助担保和商业担保多种模式相结合的信用担保体系比较适合我国农村的实际。为了保障信用担保体系的正常运行，必须同时建立强大的资金支持体系，以保证资金的长期供给，避免后继乏力的现象。此外，为了保证担保效率，还必须建立有效的运作机制，不但严格市场准入资格，而且要搞好风险控制和责任分担，明确担保机构与债务人之间的责任分担比例，以有效地防范担保过程中的道德风险，提高担保的安全性。除此之外，由于农业在国民经济中处于基础地位，农村金融机构的支农性质理应享受到一定的补贴，因此，对农村金融机构而言，一个完善的风险补偿机制还应包含政府的财政补贴。