在路上——我国仲裁机构民间化的改革

左菲

摘要:仲裁机构的民间性,实际上是一个无需争议的逻辑结论。但在我国而言,这一民间化道路却走得非常的艰难。尽管《仲裁法》于颁行之时的设想就是实现我国的仲裁及仲裁机构民间化,但是从这十几年的实践来看,行政化倾向似乎未有改变甚而有严重的趋势。本文回顾了我国仲裁机构民间化道路的发展,指出了现实中仲裁机构民间化难的原因及仲裁机构民间化的优势所在,并给出自己的相应建议,以期我国仲裁机构民间化道路的顺利行进。

关键词:仲裁机构 民间化 问题 优势 制度设计

引言:

“仲裁是商人社会出于实用主义经验而孕育出的一种解决内部争议的有效制度,这一制度的发轫与勃兴功在商人社会自己。”[1]由此可见,民间性,无疑是仲裁最基本的自然属性,而居中以仲裁方式解决商事双方争议的仲裁机构,当然也应具有民间性。这似乎是一个逻辑结论、常识问题。但在我国,仲裁机构的民间化一直是一个争论不休的话题。由于历史原因,我国走过长时期的行政仲裁之路,直至1995年《仲裁法》的颁行。但即便有学者指出,“《仲裁法》是一部充满了改革精神的法,《仲裁法》的核心就是将行政仲裁变为民间仲裁。”[2]经过十多年的发展,实践中的仲裁行政化却并未得到根本转变,既得利益者与行政本位等诸多阻隔与仲裁机构民间化在国际大背景下的融合间不断产生碰撞,因此,我国的仲裁机构民间化的脚步一直是在路上的状态,从未停歇过。

一、目的之寻——《仲裁法》立法背景的回顾

在《仲裁法》颁行之前,我国一直实行的是行政仲裁,这是自前苏联飘洋过海而来的舶来品。行政仲裁也即是仲裁机构就设置于行政机关内部,是行政机关的一个职能部门。这与仲裁民间性的本质属性及国际上通行的仲裁做法大相径庭。随着我国对外开放的不断深化,市场经济的逐步发展,国际交往的增多日益凸显了行政仲裁与现实的格格不入,同时由于行政仲裁容易出现如行政干预、地方保护等问题,改革已经是刻不容缓,于是在1995年颁部了《仲裁法》,其对过去的行政仲裁进行了根本的变革,“其核心就是将原来属于行政机关的行政性仲裁机构变成独立性、民间性的仲裁服务组织。”[1]“制定《仲裁法》就是要从行政性仲裁过渡到民间性仲裁;如果不是为了结束行政仲裁,启动一个民间仲裁的时代,根本就不用搞《仲裁法》。改行政仲裁为民间性仲裁是仲裁立法要解决的核心问题。”[2]

二、仲裁机构实践中存在的问题

(一)利益之阻——行政仲裁依旧

“仲裁本系商事活动发达后商人自治的产物,不过是为商人解决商事纠纷提供了一个选择,以民间的信任赢得当事人自愿来调处商事纠纷而生存。”[3]因此,仲裁机构本应以民间服务的面貌出现,但事实上大部分仍然处于各种行政操控之下。实际上,在《仲裁法》实施初期,人们对于仲裁机构民间性地位的定位并未有异议,但在实践中,有意思的现象出现了:一开始,很多地方没有组建仲裁机构,都在那里观望,是因为担心仲裁机构成立以后经济不能自理时有人员安置的问题,机关干部更是不愿意去仲裁机构。后来,有的地方将仲裁机构定位为行政性事业单位,工作人员按公务员管理,财政全额拨款,行政机关控制仲裁机构的人、财、物;有的地方干脆就是“一套人马两块牌子”。[1]在这一榜样的示范下,各地的仲裁机构纷纷建立起来。《仲裁法》当初的立法意图在这样一种环境下已经被完全扭曲。归根结底,都是为利益所使。有了行政公权力以及财政拨付作为后盾,政府行政部门的领导干部和工作人员自然愿意在仲裁机关中工作,至于仲裁机构本应有的民间性的定位早已经是被抛诸脑后,只要是有稳定的工资可以拿,仲裁机构是行政性抑或是民间性于其来说,在所不问。于是,仲裁机构的改革之路,即是这些既得利益者的放权之痛,其中的阻滞力量之大,亦可以想见。

(二)认识偏差——对民间性的理解误区

有人认为,“政府比民间组织更有权威,强调仲裁机构民间性,当事人难以认同仲裁,一些仲裁机构存在的仲裁不公正、服务差、长期发展缓慢等问题,就是其不恰当的强调仲裁机构民间性质造成的。”[2]就仲裁而言,其本身就是在市场竞争中生存的,而这一市场亦是开放而非封闭和垄断的,当事人完全可以自愿的在全国乃至全世界范围内去选择自己信赖的仲裁机构和仲裁员。仲裁机构要想得到长久、稳定的发展,要获得公信力,只能依靠高素质的仲裁员队伍、公正高效的仲裁和高质量的服务,而不能做到这些的仲裁机构自然会被市场所淘汰掉,当事人根本不用担心找不到好的仲裁机构解决其争议。因为仲裁本身就是私权社会的产物,而这一观念的出现仍然是行政本位的思想在作祟,觉得脱离了政府的管理社会便不成了规矩。这也为那些仲裁机构行政化既得利益者所坚持。

仲裁机构的民间性质使其作为解决民事争议具有极大的优势,因此,只有通过进一步改革,让仲裁机构凭借其自身的优势参与市场竞争,才能真正的形成良性循环的仲裁体制。

三、仲裁机构民间化属性的内在优势

仲裁从诞生之日起,民间性就是仲裁之所以成为仲裁的内在属性。对于政府而言,在不动用纳税人税收和国家公权力的前提下,利用民间的力量裁断纠纷,化解矛盾,缓解法院压力,不但社会成本低廉,而且避免了公权裁断经济纠纷带来的责任和风险,在维护社会稳定,促进经济发展中发挥了诉讼无法替代的作用。“而且由于仲裁的民间性,使之超越了意识形态、政府间关系的波动、国家司法主权等樊篱,成为维护本国当事人在国际交往中的竞争优势和合法利益的重要手段,”[1]由此可见,具有民间性质的仲裁所实现的价值是由国家机关垄断并强制实施的政府职能都无法替代的。随着我国的国际交往的进一步扩大、市场经济的进一步发展,特别是加入WTO后践行我国的承诺,都催生着仲裁机构向民间化的发展。因此,我国的仲裁机构改革,如何实现其民间性质就显得尤为的重要。

四、我国仲裁机构民间化的制度设计

首先,应当对仲裁机构进行明确的定性。《仲裁法》虽然规定了“仲裁机构独立于行政机关,与行政机关没有隶属关系。”但是还是没有给出一个清晰明确的定位。我国现在已经加入WTO,当初所承诺的仲裁费用属于“中介服务收费”的承诺应当践行,因此,应当明确的将仲裁列入商业服务的范畴,从仲裁活动自身的特点出发,将仲裁机构定性为自主管理、自负盈亏的中介服务机构,可参照国际上别国政府对仲裁机构管理的普遍做法,对其实行减税免税的优惠政策帮助其发展,使其尽快做到自收自支。

其次,采取有利于仲裁机构自我管理、自我约束、自我发展的财务管理制度。彻底摒弃“收支两条线”的做法,允许仲裁机构实行形式多样、自主灵活的分配激励机制。

再次,使行政机关与仲裁机构彻底脱钩。禁止行政机关向仲裁机构安插工作人员及随意插手其内部管理事务,禁止行政机关的工作人员在仲裁机构担任工作人员,整顿行政部门与仲裁机构人财物不分的情况,从而保障仲裁机构的独立运作。

最后,政府行政部门对仲裁机构只能进行适当的监督,做到透明、规范、法制化的监督。仲裁机构作为一个民间化的组织,其自身的发展应当通过市场竞争来优胜劣汰,从而促使其自律、提高和更新。政府部门应为完善市场竞争机制创造条件,而不是自己成立行政性的管理部门,对仲裁进行事无巨细的行业管理,其应当转变职能,能够通过市场解决的问题交由市场解决,只有在市场失灵的时候,政府行政部门才出面干预。

五、结语

仲裁机构的民间性已经是一个共识。为何我国的仲裁机构民间化的道路会如此之难,正如有学者所指:“对这个本不是问题的问题,只要挥剑砍断那些利益‘心结,即可迎刃而解。”[1]行政机关介入仲裁机构,正如前文所说,利益才是最大的驱动力。因此在促使政府机构转变职能的同时,加快确保仲裁机构与行政机关“分家”的制度设计,使其在市场竞争中生存才是当前亟待解决的。虽然仍会有阻力,但改革是大势所趋,任何事物都不是一蹴而就的,在路上的状态应当会持续相当长的时间,虽然在国际社会而言,民间性本不是问题,但对我国来说,彻底摆脱行政仲裁之路,就是我国对仲裁机构民间化的最好诠释。

参考文献:

[1]王红松.中国仲裁面临的机遇与挑战[J].贵州法研动态,2008,(1).40~43.

[2]毛建岳.略论仲裁机构民间性的法律保障[J].时代法学,2008,(8).85~90.

[3]王红松.坚持仲裁民间性 深化仲裁体制改革——论仲裁法修改应重视的问题[Z].中国仲裁网.

[4]肖峋.肖峋同志在“仲裁机构民间化建设座谈会”上的发言[Z].中国仲裁网.

[5]王红松.民间化是中国仲裁制度的发展方向[Z].中国仲裁网.

[6]徐光明.深化仲裁体制改革 推进仲裁民间化建设——仲裁机构民间化建设座谈会摘要[Z].中国仲裁网.