浅论中国政府行政效能提升的路径选择

冯 靖

摘要：行政效能的提升是行政理念创新和制度重构的内在动力。我国新一轮的行政管理体制改革目的是改善行政管理，提高行政效能，服务人民。所以，行政效能提升在当前有非常重要的意义。根据当前我国国情，政府要从改变政府职能、落实行政监察制度、完善绩效、提高行政人员能力等方面提高政府行政效能。

关键词：中国政府；行政效能；提升路径

文章编号：978-7-80712-402-3(2009)04-063-03

行政效能作为行政管理和现代政府能力的体现，是行政学理论的重点课题，也是行政管理实践的一个老大难问题，如何在实践中提升行政效能成为研究的重要内容并具有重大意义。“行政效能”的涵义是非常宽泛的，一般来说是指行政管理活动的效能，主要从能力、效率、效果、效益这四个方面体现出来。根据这一定义，联系各级政府行政效能建设的实践，可以认为行政效能就是指国家机关及其工作人员为实现其管理目标，从事公务活动时，发挥功能的程度及其产生效果、效益的综合体现。强调的是能力、效率、效果、效益的有机统一。因此，在行政管理活动中提高行政效能，必须统筹兼顾，全面安排，充分发挥行政管理各要素和环节的作用，否则就很难保证高效能。

一、优化体制结构，控制组织规模

我国要建成高效能政府，途径之一就是要优化体制结构，控制组织规模。通过制定系统化的政府服务标准，构建政府高效的内音5运作与协作机制，使政府资源得到合理运用和有效发挥。

第一，应在政府管理体系中引入企业科学管理理念和方法，引入企业扁平式组织结构模式，提高行政效率，这样才能充分发挥基层行政机构和行政官员的作用。我国政府机构是由高层、中层、基层组织构成，基层行政机关和人员直接与社会公众接触，他们的行为与活动直接影响政府形象、政府威信以及公众对政府的评价。但在传统政府组织中，基层行政机关及其人员仅被当作领导的服从者和决策的执行者，他们受到政府组织高层严格的层级节制，没有灵活处置的执行权，更没有因地制宜的决策权，加—匕行政层次：过多，机构重叠。多头领导，交叉指挥，造成基层行政组织和人员工作被动而显得缺乏活力、行动迟缓，难以获得较高的行政效率。因此，政府机构改革可以采用尽可能少的层级，平板式的政府组织层次。应对传统政府组织的层级关系进行大幅度调整，减少政府组织层次。缩小行政高层与基层的沟通距离，—F放权力于基层行政机关与人员，以达到激发基层人力资源、调动基层人员工作积极性和重塑政府形象的目的。

第二，提高电子政务应用水平。促进电子政务的落实加快电子政务建设进程，实行网上办公，运用现代信息技术手段来提高政府服务效能。“一站式服务”，“电子远程会议”可以杜绝一些地方、部门领导习惯于搞形式主义，摆“花架子”的作风。通过电子化办公，改善我国政府行政机构效率低下，运行成本居高不下的现状。

我国现在大多数政府部门都建立了政府门户网站，但用来发布信息居多，还不能满足人们的实际需要。所以，要提高行政效能，就要提高电子政务的应有水平，不断加大组织协调推动力度。确保各部门电子政务建设扎实开展。要统筹规划，规范电子政务运行，推进信息共享和业务协同，避免重复建设、浪费资源，统筹协调外网管理，营造健康有序的电子政务发展环境。要加大政策支持和投入，积极采取市场化运作的方式，充分利用社会服务资源，国外的电子化水平发展较好，加快发展电子政务可以借鉴国外的经验和技术，促进电子政务服务体系发展。

第三，鼓励非政府组织的发展。政府要鼓励非政府组织的发展，这不但能扩大就业机会，还能提高政府行政效能。目前，我国政府机构臃肿是政府体制的严重弊病，不仅给整个社会造成了沉重的负担，而且大大削弱了政府的执政效率。成为我国经济与社会发展的一大障碍。数十年来我国政府屡经精简改革，但每一次精简之后都会出现加速膨胀的局面。这是由于政府体制之外缺乏有吸引力的好的工作机会，而且许多必要的社会经济职能在政府之外缺乏有能力的各类组织去承担。所以，人们认为只有政府体制才能为人们提供有社会地位、有好收入和各项保障的工作机会。所以，当前我国政府机构改革提高行政效能的措施就是促进非政府组织的发展，在非政府和非企业的社会领域里创造大量的、体面的工作机会。在各类非政府组织里吸纳政府编外人员并承担起政府手中的一些社会职能。

二、以灵活的服务方式行使行政职能

从党的十七大要求看，政府需要进一步强化和更加注重履行社会管理和公共服务职能，政府职能的重点将会把解决民生问题视为一切工作的出发点和立足点。把政府职能重心转变为社会管理和公共服务，可以提高政府落实为人民办实事的效率，这就要求公务员把政府职能的本质理解成为人民服务，公务人员要本着“以人为本”的意识进一步实现服务型政府。将群众看作是“顾客”，用服务的态度来行使行政职能，在实际操作中要具有灵活性。这就要求我们要简化行政审批程序和引入市场竞争机制。

首先。简化行政审批程序。将政府职能从微观管理转到宏观管理、依法管理和搞好服务上来，还需要在行政方式上加以改进，简化办事程序，提高办事效率。特别是要深化行政审批制度改革。重点解决审批事项过多，规范行政许可事项的范围。依法消减审批项目，进一步简化审批程序，可以从政府业务内容的紧急程度和它所涉及的利益面，这两个角度设计政府业务流程简化。以灵活的方法提升政府创新能力，最终逐步建立科学合理的审批管理机制、规范高效的审批运行机制、严密完善的审批监督机制。

其次，对外引入市场竞争机制，打破政府独家提供公共服务产品的垄断地位，推进公共服务主体的多元化，尝试某些领域公共服务的市场化，健全公共财政体制。创新公共服务方法，如对特殊困难群体量体裁衣打造“个性化服务”，促进公共服务的分配公平，逐步缩小城乡之间和地区之间公共资源分配上的差距。

最后，应当进一步发展与规范社会中介组织，充分发挥地方商会和行业协会民间性、自治性和服务性的特点，构建非营利组织的公共责任机制。将市场竞争机制引入政府公共服务领域，允许和鼓励非国有产权进入这些领域与国有产权合作或单独投资和经营。鼓励私人投资和经营，这不仅有利于形成公共服务供给的竞争机制和压力结构，提高公共服务的效率和质量，而且对改变我国长期来在基础设施建设中存在的“瓶颈”现象，增加公共服务的有效供给具有根本性的作用。

三、加强行政效能监察力度

《行政监察法》的立法目的是“为了加强监察工作，保证政令畅通，维护行政纪律，促进廉政建设。改善行政管理，提高行政效能”，从中可以看出立法目的的最终目标是“改善行政管理，提高行政效能”。因此，与之相应的“加强监察工作”的具体内容必然要包括对行政效能活动的监察。

加强行政效能监察力度，这就与我们传统意义

上的行政监察机关的职能不同，监察机关不但是以查贪污受贿等贪欲为最终职能，还要以完善政府运行机制，提升行政效能为目的。当前，我们要不断地思考与探索行政效能监察工作，使效能监察更具有针对性和现实性。我们要提高行政效能，就要真正的落实行政效能监察机制。行政效能监察要更好的贴近党委、政府的工作。更好的体现反腐倡廉、综合治理的要求、更好的提高行政效能，服务太众。

为了加强行政效能监察力度，首先，要建立科学高效的行政效能监察组织体系，因为这是发挥行政效能监察职能的首要问题，具有理想的组织结构，才能以提升行政组织的效能为中心，实现效能创造价值的目的。在具体的监察工作中，要建构明确的党政双重领导，行政主要负责监察机关组织协调，业务部门密切配合行政效能监察模式。因为在现实中，行政效能监察工作仅仅依靠监察机关推进的方法是很难做好的。其次，将行政效能监察纳入到行政效能建设体系中，在增强行政监察的管理属性的同时也监督了行政效能，促进行政效能的提高。最后，要加大效能监察检查的力度，就要发挥“政风行风热线”、“效能投诉中心”的作用，要固定行政效能监察的基本工作方法和工作机制，要针对行政决策、行政执行和行政实施的全过程展开效能监察实施。另一方面，对机关效能监察进行制度化的安排，把效能绩效考评的结果纳入干部考核任用的条件并作为重要参数。使人们认识到行政效能监察的重要性，以此提高政府的行政效能。

四、完善绩效评估体系

政府绩效评估是对政府的一种综合性评价，包括了对政府履行职能、完成工作任务、实现经济社会发展目标的评价。目前，我国一些地方开展了政府绩效评估方面的探索，但总体上看这项工作尚属起步阶段，还缺乏科学的评估标准和规范的评估程序。

当前一些政府部门存在着绩效评估价值扭曲、评估主体单一、评估标准片面等绩效评估形式化问题。为了完善绩效评估，可以借鉴发达国家在政府绩效管理方面较为成熟的理念和方法。以科学发展观为指导，把政府绩效管理纳入到行政管理改革过程中，建立健全政府绩效评估体系，以此作为提高行政效能的保障。

首先，建立评估信息保真机制。如创新统计制度，健全信息甄别制度，完善统计数据质量保证体系等；其次，建立多元评估主体体系，完善公众参与和专家评估机制，科学确定评估权重，扶持独立的第三方评估机构的发展；再次。构建评估约束机制，对评估进行信度、效度检验，完善评估责任、评估申诉和评估监督机制；最后，探索政府绩效指标和标准，科学设立绩效目标，创新绩效管理方式、方法和手段，如引入360度考核、对地方政府进行星级评估等。

其次，注重行政成本。在保证政府活动目标方向正确并带来社会效益的前提下，行政效能一行政产出／行政成本，而行政成本又是政府绩效管理的核心内容。目前。我国政府行政成本居高不下，这主要原因在于政府绩效考核的“GDP化”倾向、由政府买单的决策失误和公务员的职务消费等。提高行政效能，建设节约型政府，应当加强对人、财、物的成本控制，主要措施包括，加强教育培训，做好节约工作，健全财政预算机制、完善政府采购、推进职务消费的制度化，构建企业化政府机关。加强科学技术的研究与应用等。

第三，放松政府行政规制。推行绩效目标控制。政府行政规章制度管理的改革主要涉及政府与公务员、政府与公众关系的调整。长期来。在我国传统的行政组织管理过程中，一方面，公务员受到严密组织和繁琐事务的双重束缚，只能循规蹈矩、照章办事，缺少权变决策的机会，不仅其自身潜能、创造力和积极性得不到充分发挥，而且政府行政工作效率低下，影响社会整体利益。另一方面，由于公共部门规章制度繁琐、行政程序繁杂，政府公共服务成本过高，不仅造成官僚主义和腐败，而且加重了公众的负担和政府与公众的对立、摩擦。因此，要提高政府行政效能，应通过放松政府规制，推行绩效目标控制来改变此种状况。

第四，建立和完善一般性和具体性相结合的效能标准体系。提高行政效能必须建立一套具有合法性和科学性的效能标准，效能标准是效能建设的方向和衡量效能建设成效的尺度。当前的主要任务是，一方面要在原有的基础上进一步完善一般性和统一性的标准，另一方面要加紧制定具有部门特色的针对性强的个性标准。如公安部门的具体标准可以包括治安案件的发案率、犯罪率、接警出警的反应速度、案件侦破率、市民的治安安全感、市民对警察的信任度等等。

五、提高政府执行力

政府执行力就是政府在进行社会管理，维护公共安全和服务的过程中所体现的执行能力，和行政人员的执行能力即从政府决策者到一般的公务员，他们在面对执行问题时所体现的能力。因为完善的制度体系也需通过人的能动性才能发挥其功效。因而，除了具备一定的价值观和制度基础以及运行机制之外，最终必然要落实到行政组织行政人员的能力上。科学的制度体系与公务员的有效施政的结合，才能创造高效能。

第一，实行政府问责制是提高政府执行力的有效途径之一。行政问责制是一种民主的法治体系·又包涵了道德性。它的主要功能在于事后惩戒、事前预防以及警示教育。对任何一个政府而言，执行力就是生命力；对于不同地区的政府而言，执行力就是竞争力。有学者提出进一步完善行政问责制。目前，我国行政问责制还处于起步阶段，各地的发展不平衡。行政问责制的创新之处就是把纯粹的下级对上级负责变成政府官员对人民负责，将其变成为推动公民政治参与的契机与制度平台。

第二，加强公务道德建设与引入激励机制是提高公务员执行力的重要途径。加强公务人员的道德观和职业观水平，并在组织内部实行科学合理的激励机制，一方面运用工作考核评价、奖惩制度等从外部强化工作态度。政府机构的人事管理改革的目标是要形成客观、公正、公平和能力竞争的人才选拔录用机制、绩效管理和评估机制、奖惩机制和公共责任机制，以增强政府官员的进取和创新精神，激发公务人员的执行力。政府机关应实行聘用合同制，在合同中规定需要达到的绩效，以此来对行政官员加以控制。在分配形式上，废除固定工资制度，采取绩效同工资奖金挂钩的灵活付酬模式，以激励行政官员高效完成行政事务。另一方面，加强公务道德建设，从心理上调动行政人员的工作积极性，激励人去不断奋斗。使人看到自己的进步，提高对自我能力的判断，以自我奖赏的方式激励或维持一个人达到某一目标。目标的实现会提高自我效能，自我效能的提高有助于政府行政效能的提升。

政府行政效能的提升不是一劳永逸的事情。行政效能是基于对行政组织功能评价的一项指标，随着社会的发展，人们对政府提出更多的要求，测定行政效能的标准也将不断提高。这样，就更加需要在理论和实践上，不断探索如何提升行政效能的途径，使政府越来越好地服务于人民。