县级政改试验正当其时

辛宇

2008年12月，胡锦涛总书记在纪念党的十一届三中全会召开30周年大会上发表讲话时，以前所未有的警语提示全党：“我们深刻认识到，党的先进性和党的执政地位都不是一劳永逸、一成不变的，过去先进不等于现在先进，现在先进不等于永远先进；过去拥有不等于现在拥有，现在拥有不等于永远拥有。”

在世界正处在大发展大变革大调整时期时，9月下旬，中共十七届四中全会审议通过了《中共中央关于加强和改进新形势下党的建设若干重大问题的决定》，全会对当前矛盾的认识也使用了从未有过的重语。

而尽快建立县级政治体制改革试验区，已经成为解决当前主要矛盾的当务之急。

特区失语

如果说，我国经济体制改革的大面积推广和大范围成功，直接得益于深圳等经济特区和10多个沿海开放城市；那么，我们这些年政治体制改革的滞后，也多由于始终没有建立政治体制改革的特区或综合试验区。

30年前的改革开放，是靠危机推动的。因此，一开始就面对争议，面临风险。首先提议创办深圳等4个经济特区的中国经济改革总设计师邓小平，于深圳特区创立第五年之际来到深圳，在眼见为实的情况下，也不轻易表态。他离开深圳的第四天，于广州在有关领导的再三恳求下，才提笔写下“深圳的发展和经验证明，我们建立经济特区的政策是正确的”这样一段话。

30年改革开放，走的是“突破在地方，规范在中央”之路：中央赋权于特区，特区敢闯杀血路，风险过后收效益，拷贝成功大面积。可以说，没有特区的试验，没有特区的成功，就没有特色理论的成熟，就没有中国特色社会主义。

但是，深圳特区在经济体制改革取得一定成绩后，并未能及时深化政治体制改革。10多年前，就有不少人尖锐指出，深圳特区敢抢跑而不会领跑，有经济建楼速度而无政治改革深度，自任仲夷后，深圳经改、政改“一手硬，一手软”现象未见有更多的改观。以这些年的舆论监督为例，名为“改革排头兵”的深圳几乎处处失语，出现市长许宗衡的腐败落马，也就不足为奇了。

尽快建立县级政治体制改革试验区，已经是深化改革的当务之急。

党内民主框架

政治体制改革并非一定要以行政管理体制改革作为突破口。无论是大部制改革还是调整省、市、县三级政府的层级权限，均不足以解决县域发展需要与县级政府权限不足的矛盾。

我国七大综合配套改革试验区，其改革试验主要集中在行政权范围内，不足以解决政治权力结构缺陷带来的问题，且其并非在县域范畴内进行，不具备普遍性。

政治体制改革应遵循党内民主先行的原则，选择县级党委进行党委领导制度的改革，即对县这一级进行改革党内权力结构的试点。

首先，由该县的党代会选举产生党内的三个委员会（党内原有的县处级职数可不必增加）。一是县委会（党内决策机关），由15～21人组成，实行委员会制，县委书记是会议的召集人也是县委会成员中唯一的县处级干部，但他的一票与其他委员的一票无异。因此，这时的县委书记，也就真正具备了兼任县人大主任的基本条件。二是执委会（党内执行机关），由5～7人组成，实行首长负责制，由现任的县委专职副书记担任执委会书记，成员包括组织部长、宣传部长、统战部长、县委办公室主任。三是监委会（党内监察机关），由5～7人组成，实行委员会制，县纪委书记改称监委会书记。

其次，党代会闭会期间，由县委会代行其职权，县执委会和县监委会向县委会报告工作，并接受其监督。

最后，县监委可以对党内专门的执行机关——县执委进行到位并有效的监督，同样县执委也可对党内专门的监督机关——县监委进行到位、有效的制衡。

在县级党委进行改革党内权力结构的试点，既符合党的十六大、十七大提出的扩大在市县开展党代会常任制试点的要求，也能有效推进党代会常任制的试点工作。

但党代会常任制不能蜕变为党代表常任制，也不能长期止步于党代表任期制。前者除了费钱，难有进展；后者除了耗时，难有成效。从1956年党的八大就开始的党代会常任制，迄今已过半个世纪，即使从1988年中组部在全国选择的12个试点县市算起，也有21年。经历如此长的时间，党代会常任制却没有实质性的突破，关键就在于既没想到要建立一个“党内的国会”（毛泽东语），也没想到要借助党代会常任制真正解决党内权力过分集中这一“总病根”（邓小平语）。

要鼓励各地的党代会常任制试点进行有效突破。如改革权力结构，改革选举方式，改革舆论监督，改革问责制度等，既可以是单项改革的突破，也可以是综合改革的突破。

不过改革路径试点难度大。一是由于县委没能先行改革，自身建设和公信力将难以及时得到提高；二是通过人民民主来推动党内民主，这种被动式的路径选择，将挑战县级党委的领导能力；三是党政一体，交叉任职，将加剧党政不分和以党代政的现象。

党的十一届三中全会对30年改革开放的影响力，功绩有三：一是对党内权力进行了分解，重建中央纪委（集体分权）；二是在党的生活和国家政治生活中加强了民主（个人限权）；三是实现了全党工作重点转移。很多人只从工作层面解读，因而对前两大功绩评价严重不足。其实30年来，我们一直受惠于前两项重大改革举措。当前存在的突出问题，也正在于没有及时深化前两项改革。所以，党的领导制度，主要是党内权力结构的改革应当通过县这一级的试点先行。在此基础上，再推进行政管理体制改革，则会事半而功倍。否则，将欲速而不达。

政改“三分”

我国政治体制改革，可用“三分”来概括：

第一步，党内分权。主要是改革党内沿袭已久的“议行合一”领导体制，分设承担决策、执行、监督职能的三个委员会，从分解权力人手，使党内民主能够依靠权力结构合理而存在，并能够依靠权力配置科学而发展。

第二步，党政分工。主要是改革“党政不分”、“以党代政”的现象，从不交叉设置机构、不交叉任职入手，使党委工作与政府工作有较为明确的分解。

第三步，党政分开。主要是党的组织和领导要聚精会神管党，切实加强党的政治、思想、组织领导；并通过推荐党的重要干部参与政府选举，在政府中发挥重要作用，全力以赴抓好施政，把向党负责和向人民群众负责的一致性落到实处，实现责任政府、有限政府、廉价政府的目标。（作者系知名反腐专家）

编辑 王何畏 美编 黄静