大陆60年荣军政策嬗变

钟坚

编者按

由古至今，军队是国家的保卫者，往往也是一个国家、一个政权的奠基石。而对伤残军人的优抚，则为一国军队士气之所系。

因此，现代伤残军人的优抚政策和体系，不仅与世界上第一批现代民族国家的诞生同步，亦与现代军队的诞生同步。自近现代国家军队诞生之日起，伤病残、退伍军人便有了一个新名称——荣军（荣誉军人）。

在西方社会，第一批荣军院几乎与第一批军校同时诞生。一支拥有持久荣誉的军队，必有著名的军校和著名的荣军院。始建于法王路易十四的巴黎荣军院是世界上最早的荣军院之一，这里安寝着天才统帅拿破仑：生，与子同袍;死，与子偕行。

西风东渐，始于中国向列强学习军事技术和军事制度，但在引进西式军队组织形式时，中国人似乎只注意到军校，却未注意到荣军院。

中共建政的历程，是毛泽东“枪杆子里面出政权”这一论断的最好注脚。不过打下红色江山的，并非一支西式的现代正规军，而是中国特色的人民子弟兵。

新政权建立后，—方面人民解放军在大陆长期享有崇隆的社会地位，—方面又留下了数量庞大的伤病残和退役人群，需要社会优抚。

由于革命战争理论长期占统治地位，中共建政后，军队现代化、正规化建设一直未能紧跟时代步伐，直至改革开放后，才得根本改观;而中共荣军体系的建设则较军队的建设更显落后。

限于财力，大陆在计划体制时代，荣军政策长期采取中央与地方、国家与群众共同分担，实物补贴与政治荣誉并重的原则。其特征是轻物质，重精神;轻系统保障，重社会消化。这种体制历经30年不变。

其遗留问题是，优抚对象的涵盖范围有限，优抚补偿力度不足，制度性、系统性保障极不完备。在改革开放前，个人为国家和集体作出牺牲光荣的观念，以及当时全社会政治氛围浓厚的特殊背景，多少掩盖了荣军群体优抚不足的问题。

1979年中越战争爆发后，大陆荣军政策明显落后于时代的弊端开始集中显现。自此，大陆进入一个荣军政策不断调整的时期。但整体而言，依然有偏重于解决当下紧迫问题，而不追溯既往的“补丁式”意味。

今年是中共建政60周年大庆，据2007年数据，大陆荣军总数约600余万人，其中，为打江山出生入死的在乡复员军人，2005年统计约220余万人，正以每年30万以上速度凋零。

在举世瞩目的60年庆典前夕，8月初，国家民政部、财政部和解放军总参谋部、总政治部、总后勤部等联合颁发了《伤病残军人退役安置规定》，因战因公致残军人，终于可作退休安置或由国家供养。

这是荣军们期盼已久的一个良好开端。

2009年5月1日，游览天安门广场的解放军老战士。

“我看，有总比没有好。”8月18日中午，驻浙江解放军某部师医院门诊办，48岁的特等伤残军人、正团职上校杨春明（化名）高声发表评论。上世纪80年代初的中越战场上，24岁的解放军侦察排长杨春明失去双腿和手掌部分功能，步入荣军序列。

杨上校与人热烈探讨的是眼下北京颁发的一纸荣军新政（荣军，在大陆是“荣誉军人”的简称，一般是对伤病残军人的尊称，但因为许多退役军人对军队有特殊感情，不认为只有伤残才有资格被纳入“荣誉”之列，“荣军”概念常被扩大至包括其他退役军人）。

以民政部、财政部和解放军三总部联署下发的该项规定，据称是中国政府和军方首次以军事行政规章形式，对伤病残军人的退役方式、安置办法、住房和医疗保障等问题作出全面系统的规范，是军地各级做好伤病残军人退役安置工作的基本遵循和依据。

新政策面临的老问题

军方人士透露，以往每年落实伤病残军人安置计划，都是军方单方决定，地方消极被动应对——有的拒绝接收，有的即使接收也不妥善安置，其后果之一是：各种时期的大量伤病残军人长期滞留部队，不愿回归地方。

按照中国大陆民政部门2007年的数据，中国大陆有617万优抚对象，伤病残军人占约六分之一，其中包括迄今仍滞留部队的现役伤病残人员。

新颁荣军政策中，对因公、因战、因病的义务兵、士官、文职干部的安置去向都作了详细规划。如规定因战、因公致残，被评定为一级至六级残疾，或因病医疗期满后经医学鉴定为基本丧失工作能力的军官、文职干部，以及因战、因公致残被评定为一级至四级残疾，或因病医疗期满后经医学鉴定为基本丧失工作能力的士官，可作退休安置。

“对符合条件的伤病残军官和士宫允许其退休安置，实际上等于以中央财政包养的方式，一次性解决伤病残滞留部队的老大难问题。”军事经济学院某学者告诉本刊记者。

然而，由于这个最新政策的适用对象是该政策出台后转业的伤残人员，许多已退役的伤残军人认为，该项行政规章“有欠公平”，只能使滞留军内的伤残军人“享受到组织的光辉”，而早早“听话”回归到地方的伤残军人被忽略掉，最终会引发新的不满。

今年的伤残优抚新政，只是大陆60年来推出的诸多优抚荣军政策中的一例。在不同的历史时期，大陆先后制定了不同的荣军优抚政策，称得上纷繁复杂。不过，这些优抚政策的出台，多数是着眼当下矛盾，不追溯既往问题的，因此被许多荣军私下称为“补丁式”政策，其结果是不同时期遗留的荣军问题周期性发酵，成为大陆社会维稳的不确定因素。

1950-1979：一项政策用了30年

本次优抚新规据称是中国政府和军方首次以军事行政规章形式，对伤病残军人的退役方式、安置办法、住房和医疗保障等问题做出全面系统的规范。

中共建政前后，数年战争留下了一支庞大的荣军队伍，数十万烈士、伤病残军人等待安置，上百万经历炮火的现役军人要复员到地方。这些荣军群体产生于抗日战争、解放战争等不同时期，其从军背景、年龄、学识、资质和级别各不相同。

为应对这一情况，中央政府短时期内编制了多项抚恤政策。在上世纪50年代初，《革命烈士家属革命军人家属优待暂行条例》、《革命残废军人优待抚恤暂行条例》和《革命军人牺牲、病故褒恤暂行条例》等5个暂行条例抚恤政策相继出台。

对战争中牺牲的军人，政府给其家属的抚恤以发一次性抚恤粮的方式进行。在江西兴国、湖北红安等中央苏区根据地，一个烈属家庭会得到政府钉在门框上的一块“革命烈属”金属小牌和几十斤口粮，立战功者另外增发抚恤粮。1950年《革命军人牺牲、病故褒恤暂行条例》规定，牺牲病故革命军人，曾立大功一次以上者，其家属分别按规定领一次性抚恤粮外，另外增发抚恤粮的四分之一。

从1955年开始，原先增发的粮食抚恤改为增发抚恤金。

大陆50年代初期制定的优抚暂行条例，构成了大陆政府荣军政策的基础，此后一用近30年。

这期间，优抚的工作对象主要是“三属”（烈属、因公牺牲军人遗属、病故军人遗属）、普通军属、伤残军人和离退休军官。1979年开始，中央政府开始把“三红”人员（在乡退伍红军老战士、在乡西路红军老战士、红军失散人员）也纳入优抚范围。

可以看到，当初大批返乡复员士兵并不在此中，也没有得到太多政策保障。对他们，建政后至“文化大革命”前的17年内，在“服从国家经济建设和国防建设的需要，并使两者结合起来”、“国家抚恤和群众优待相结合”、“集体优待和国家补助相结合，优待烈军属与保障五保户相结合”的政策口号下，政府的荣军抚恤方式主要包括优先照顾就业、伤残军人乘坐交通工具费用减半以及为军烈属代耕代种、奖励工分等。当年，大陆的一个军属家庭，每年可以获得生产队100～200个工分奖励，相当于10元人民币。

1980年代前后，中央政府终于对这批人定出新的补助政策：对在1954年10月31日实行义务兵役制前入伍的在乡复员军人（下文皆称为老复员军人）和红军失散人员等特殊群体进行定向生活补助救济。

因为财政资源有限，老复员军人群体与前述重点优抚对象的待遇不同：对前者，中国政府实行的是有限责任，国家给予一定数量的定补，主要依靠子女或将其推向社会照顾;对后者，则实行政府无限责任帮助。

时至今日，这批老复员军人多数年过80，即将成为逝去的历史。

越战后，荣军新政频出

军地的各项荣军政策、法规，常常会因循国家政治、军事和经济形势的变化而变化。

1980年代前后，中越边界战争的爆发，推动了大陆民政事业的发展，大批优待抚恤条规相继推出，中国荣军政策进入新的历史时期。

“刚打完仗，人还躺在医院，部队各个科室的人拿着一大摞各种编号、国家各个部门签发的政策文件跑到病房，许以物质宽慰。”杨春明回忆说，越战结束后评残，他所在的一个野战师有上千人伤亡，失去一条腿的人有80个，失去双腿的人有10个。

早在中国红军初创时期制定的《红军抚恤条例》中，就把伤残荣军划分为全残废和半残废两种，抗日时期残废等级的评定被改为四等残废等级抚恤，但建政前制定的这些条款显然无法适应战后复杂得多的荣军现状。

战事仍在进行中，在后方，民政部、总参谋部、公安部、人事部等中央部委局办即紧急制定了《关于安置特等、一等革命残废军人有关问题的通知》等几十项抚恤规章条例，地方政府也迅速制定出完善详细的战伤评残规定，把原来的伤残等级分为特等、一等、二甲、二乙、三甲、三乙四等六级伤残等级。1980年国务院发布施行《革命烈士褒扬条例》，统—了烈士条件、范围和审批手续，规定了6项批准革命烈士的条件——不过，与此同时也取消了对抗日战争中阵亡的国民党官兵追认革命烈士的规定。

杨春明记忆中，1985年的一天，他回家疗伤，县里的书记、县长和民政局长几个笑脸上门，称如果他伤好返乡，不仅在县残联安排工作，且参照抚恤规定，由政府出资建造一幢大套的住房。

当时，地方财政不仅负责支付被评为特等、一等伤残的军人的住房经费，伤残军人的配偶家属还由政府妥善安置，16周岁以下的子女转为安置地的城镇户口。

大陆民政系统人士说，越战对之后中国荣军政策的完善起到显著的推动作用，1980年代前后至1990年代初是一个标志性阶段，大陆有关伤残军人抚恤规定在这期间密集推出。如首次规定，伤病残军人中符合条件的可以由国家集中供养，不符的实行分散供养，战伤复发的还可进当地的荣誉军人康复医院等优抚医院进行休养、康复和医疗。

伤残军人滞留问题

然而，进入1990年代后期。随着大陆市场经济的发展和医疗体制改革的演进，计划经济时期遗留的军队退役人员的医疗保障、住房安置、下岗再就业等难题凸显，部分人员滞留军营和集中周期性上访问题摆上大陆执政者的桌面。

2005年，南京江宁区民政局优抚科作的一项调查表明，该辖区内很多一至六级企业在职革命伤残军人的医疗待遇无处落实：对重点优抚对象的医疗问题，国家和地方多年来一直都有明文规定，对经费来源、支付办法、就医地点等都有明确要求，伤残军人的医疗问题应该得到保障。但据该调研统计，有的企业倒闭破产，根本无处支付医疗费。有的企业以效益不好等为由拖欠代缴费用，从而影响伤残军人的医药费报销。

“伤残军人的医疗待遇落实程度完全取决于企业的经济效益和法人的政策观念。”该优抚科表示。

于是，中国军营开始出现一道“独特的风景线”：黄昏斜阳里，在喊得山响的口号声和青春脸庞的背景下，总有踽踽独行的几位伤残老兵的身影。长期以来，中国军队的伤病残军人移交安置，成为大陆军地各级部门最为难的问题之～，即便是军方在宣传口径里也不避讳这点

“虽然按政策他们该复员回地方了，但他们都不想走，滞留军中，因为他们担心转交地方后，住房、医疗各类社会福利救助跟不上”南京军区后勤部卫生部某人士向记者抱怨称，因为军队是个“暴力政治”集团，伤病残军人滞留后，部队必须全力保障，否则可能导致军心不稳。但诸如卫生事业费等军内的各类经费开支实在有限，无奈之下，后勤部门只能透支和占用其他人的经费，用在这部分人身上

全国政协常委、原济南军区副司令员李良辉曾在2005年的全国“两会”上呼吁，伤残军人滞留部队得不到移交，牵扯了部队领导精力，影响了中心工作落实的质量。据他透露，至2005年，仅济南军区就有1829名伤残军人不能及时移交。各种不同时期的伤病残现役军人滞留人数全军估计在数万人以上。

据了解，为妥善移交安置伤病残人员，某集团军在3年内先后派出1000多人次到地方协调移交工作，对重症病人还要安排人员护理、管理。

此次新颁规章的亮点正在于“一揽子提出重伤病残军人的住房、医疗补贴等疑难问题，以解他们的后顾之忧”，浙江省民政厅优抚处刚接到民政部寄来的这份文件，在该处负责人的理解中，这份文件主要就是为了解决因地方无力落实政策而导致的伤病残军人滞留军营问题。

事实上，2000年后，军方和政府—直在不断出台政策，试图逐个解决不同时期的遗留问题。

2004年，1988年制定的《军人抚恤优待条例》在实行16年后，被认为严重不符市场经济现实，终于得以改变。一改以往只有国务院单方发布，2004年新修订的《军人抚恤优待条例》由国务院、中央军委联合颁发。许多内容依据新的形势作出修改，比如：原先伤残分等级是只有四个等级，修订后细分为一至十个等级;1988年的条例中“革命残废军人”的称呼，一律修订为“革命伤残军人”;原条例中国家、社会、群众三结合的优抚方式，改为国家和社会共养;原先的伤残军人护理费发放对象是企事业单位，被统一为民政部门;而群众性代耕代种的优抚方式被优抚现金所代替……

除了伤残荣军，在计划经济时代，有“精神疾病”的退役军人也是部队最头疼的难题。没有一个企业愿意接收“不正常”的退伍兵，为了便于安置，这类军人退役时的健康状况常被写为“健康”，结果导致当事者最后被用人单位遗弃。从2005年开始，大陆荣军规章中把这批特殊人士也列入评残人员，可享受国家供养。

而参加数次核试验的军人，也开始得到关注。在参与核试验后，几十年过去了，当年无保护措施下的核试军人因受到核辐射，其自身身体损害和子女致畸等问题显现出来。2007年8月大陆政府对这批荣军进行核对登记后，给予每月100元左右的生活补助。

不过，在这些解决“历史遗留问题”的政策不断出台的同时，在军队的多次退役军官安置政策市场化改革的探索中，企业军转干部、复员军官、志愿兵转业安置等一系列新的问题又不断出现。2005年以来，大陆各地爆发的多批次荣军上访问题，无不与此有关。

而渐进式如打补丁一般不断出台的抚恤政策，成为现时上访荣军的精神动力，他们相信只要不断反映自己的问题，中央政府总会出台政策加以解决。

经费和法律保障

在军事经济学院该学者看来，军地情况总在不断地发生变化，因军人退役安置等利益调整出现的历史和现实的社会不公平很正常，“国防建设方面倘有大的力度，每年财政拨款10个亿或许才能解决优抚对象中某几类人的问题”。

但事实上，这样的构想目前在大陆不可能实施，军地权力的制约、社会各方利益的均衡等因素使得国家每年用于国防的资源有限。而有限的财政资源，将优先保障军内大批离退休干部等特殊群体，然后是社会的各类重点优抚对象。

除了财政支付能力之外，现有的行政体系运作缓慢也应是原因之一。

总后勤部一位人士透露，军方每上一个投资项目——包括增加全军军人工资，都须做好完整的预算计划，然后跟财政部预算司下面几个处长谈判，“比如我们预算3000亿的项目，他们会砍成2000个亿。预算通不过，又要重新做方案”。重做方案后，以上程序照走一遍。预算一旦通过财政部的批准，便可移交中央军委审批，经军事最高领导人签字后，再交至国务院，等待总理审批签字。所有程序通过后，打回财政部，正式生效拨款。前后时间少则2、3年，多则10来年，有一关卡住，预算计划就此搁浅。

“这就是中国特色，需要有足够的耐心。”该人士笑称，军队财务系统的很多精力用于与地方的各类审批机构打交道。相比西方，如美国在二战后，军费支出和抚恤费用保障体系比较成形，军方做好一系列预算协议，交由国会立法，国会审议通过后即可付诸实施。

对越自卫反击战中的战地医院。这场战争推动了大批优待抚恤条规的出台，让中国荣军政策进入一个新的历史时期。

军事项目开支审批尚且如此，荣军各项优抚费用的支出更不用说。

而比国防预算审批更艰难的，是涉军保障的法律建设。第十届全国人大代表、前总参办公厅副主任曾海生曾建议，制定军人抚恤优待法和军人社会救助法，将军人的合法权益置于国家法律的保护之下。她认为，军人社会保障制度理应包括军人应当享有的各种社会福利，如多险种的军人保险、合理的退役安置、至少不低于当地生活水平的优抚标准，以及公共设施的优先享用、军属就业等。

但前述军事经济学院学者表示，立法如果要覆盖各类优抚对象和家属利益的保障，将涉及中央政府、地方政府及多个部门，非常复杂。“最切合军人实际利益的是军人保险法，作为军人工资法的有益补充，可在军人退役后，与社会的社会福利体系相对接，保障军人退役后的基本生活。”但在国家社会保险法还没出台前，军地保险费率、险种养老体系无法与地方对接，不具可操作性。

“一部国防动员法，历经十几年，现在才进入人大审议阶段，军人社会保障法律体系的建立，也不会是一蹴而就的吧。”他表示。