广东“全方位”行政改革

罗科

在重庆轰轰烈烈地一手推红色浪潮，一手打黑恶势力的千里之外，广东省8个地级市区正悄悄以立体方式加速“会战”行政改革。

珠海借鉴香港模式

9月中旬，广东珠海市委一位副秘书长行色匆匆来到北京。今年以来，珠海已相继发生了几起企业工人上规模罢工事件，这位副秘书长找到中央党校和清华大学的教授，委托提供对珠海社会管理综合改革的专家建议，并邀请赴珠海讲解如何改革社会管理。

珠海在中央党校借助的专家是中央党校政研室副主任周天勇。“现在方案还刚开始做，没形成框架。”周天勇对《凤凰周刊》记者表示。

就在这位副秘书长北京之行前的9月8日至11日，珠海市常务副市长何宁卡与市8部门负责人连续3天一审了市编办牵头的《珠海市深化行政管理体制改革框架方案》、市公安局牵头的《珠海市社会公共安全管理改革实施方案》、市劳动保障局牵头的《关于推进我市社会基础保障管理体制改革的实施方案》。

“我们借鉴的方向就是香港的社会管理模式。”珠海一位官员说。据了解，汪洋在听了珠海市委书记甘霖的《借鉴香港经验，加快推进社会管理体制改革》报告后，要求抓紧试验，给全省探路。

记者了解到，珠海方面意图通过社区民主自治和培育社会组织，政府逐步转移社会组织通过自律能够解决的职能。从而实现一种治安管理与城市管理、市场管理、行业管理等有机结合的新模式。

但这个珠海市开展的社会管理综合改革试点，不是自下而上产生，而只是广东省整盘棋中的一个棋子。

今年上半年，广东省深圳、珠海、顺德、广州、中山、江门、东莞、佛山，各自领受了先行先试的行政体制改革重点。进入10月，各改革实施方案基本出炉。

深圳、顺德“扁平管理”

最先破冰并引起社会关注的是深圳“大部制”改革。

这是一个看似合并同类项，实则触及官员利益的改革。7月，深圳一次性削减15个政府工作部门，占机构总数的1/3。取消、调整、转移284项职责及行政审批事项，减少内设、下设及派出机构151个，减少领导职数394个。改革后，100多项行政职能和事项要向社会转移或委托。

7月20日，为给社会组织松绑放行，民政部与深圳签订协议，准予深圳社会组织直接向民政部门申请登记制度，不再需要双重登记。即使要成立一个全国性的行业协会，也不需要到国家部委登记，深圳即可审批。“这些在全国都是唯一的。”中国行业协会商会网专家委员会主任张经说。

同是“大部制”改革，佛山市市长陈云贤认为，深圳模式着眼于政府职能，顺德改革特点是党政联动，“在一定程度上来说，它（顺德）是更加全面、更加深刻的”。

9月14日，省委书记汪洋批示同意顺德行政体制改革方案。此前6月和8月，汪洋已两次听取了顺德机构改革方案的汇报。

根据最终方案，顺德区政府办公室与区委办公室等数个机构合署办公。顺德党政机构由41个精简到16个缩减了60%。顺德区增设区政府政务委员。与区委常委、副区长一起兼任16个大部门的首长，并参加区联席会议决策。联席会议的决策直接由16个大部门落实执行，形成“联席会议一部门一业务科室”的决策、执行机制，减少原来的副区长（区委常委）分管和秘书长协调两个环节实现扁平化管理。

顺德机构改革计划于10月底前基本完成。

深圳和顺德都是省委书记汪洋试点大部制改革的要地。顺德区主要领导日前对外称，在8月份的汇报会中点明，顺德机构改革代表县级城市，深圳则代表大城市，“如果搞成功了，将推动广东省下一步的改革，对全国都有意义”。

东莞、佛山“纵向调整”

广东很多街镇经济实力强劲，人口规模上百万，但公共服务体制依然是延存适合十几万人的村镇模式。镇一级级别偏低、权力偏小、责任偏多，“人大衣小”矛盾突出。

目前，东莞实行市管镇制度，共32个镇街，市镇之间没有县这层行政级别。从外部形状看，东莞各镇已具城市模样，但各镇没有预算权，大部分税收直接上市里，教育、医疗等建设由市安排投入。众多公共服务部门直接在镇级设分支机构，垂直管理，不受镇有效约束，工作形不成合力。投资100万元以上的项目要由市里招投标，镇级无权过问。

汪洋7月14日在《经济内参》上批示，要求东莞、佛山各选择一两个镇扩权试点。随后，东莞敲定石龙和塘厦作为试点，佛山选择顺德的容桂街道和南海的狮山镇试点。目前东莞给镇以县级经济社会权力的试点方案已经制订，但并未公布。

中山大学教授林江表示，东莞扩权强镇的试点重心将是下放城镇建设的规划权、财权、事权。

“人大衣小”问题也存在于县区级。目前，顺德作为佛山经济实力最强的区，城市建设却严重滞后，原因是2003年顺德撤市并区后，土地开发权和规划权上收佛山，连续6年，顺德无法安排规划编制经费。

2009年8月17日，佛山的顺德区被广东省委批；佳获得经济、社会和文化地级市行政权限。广州设计“协商民主”

广州是政治重镇，具有革命传统。汪洋要求广东在全国率先制定《政治协商规程》和《办理政协提案规程》（下称《规程》），这个任务落在了广州身上。

经过广州市政协组织专门人员半年的紧张工作，数易其稿，并提交广州市委常委会讨论通过后，《规程》呈到汪洋案头。

汪洋在2009年8月13日对《规程》的批示是：“感觉《规程》总体是成熟的，可以在广州试行。如试行顺利，明年下半年适当的时候向全省推广。”

9月3日，中共广州市委率先在全国出台《中共广州市委政治协商规程（试行）》。一场与西方选举式民主相对的中国协商式民主制尝试在广州隐现。

《规程》“是着眼于变政策性协商为制度性协商”，广州市政协主席朱振中如是点评。

《规程》的突破，一是首次列出必须政治协商的十项内容，包括“中共广州市代表大会和委员会的重要文件”、“本市经济社会发展的中长期规划”、“本市有关城乡建设的总体规划和行政区划的重大调整”等。

接着是统一政治协商的五个程序：制定协商计划，做好协商准备，开展政治协商，汇总协商成果，协商成果办理与反馈。

最后规定协商是相关事项提交决策的先决条件。“需要进行协商的内容，未经协商的，原则上不提交市委决策、市人大常委会表决通过、市政府实施。”

中山创新审批方式

中山市的改革重点是行政审批制度改革与创新。国家行政学院教授汪玉凯认为审批制改革是行政体制核裂变的切入点。

中山市开展创新审批方式改革试点早在国务院批复的《珠江三角洲改革发展纲要》中就被明确。此外中山市还要试行告知承诺制，率先在珠江三角洲地区实行审批管理“零收费”制度，

之后，今年6月，广东省让江门市、佛山市也加入创新审批方式改革的试点。

中山市已经经过了四轮审批改革，目前，中山行政审批事项从原来的1404项削减到463项，减幅达到75.8%，在保留的事项中，属于国家设定的占79.6%，属省设定的占20.4%，市一级设定的事项全部取消。

“行政审批制度在市这一级再往前改，已经很难有空间了。”广东发改委一位人士直言。

“撒米效应”

目前，深圳、顺德的横向精兵简政操作性强、动作明显；珠海社会管理模式改革经验少，旦有序推进；东莞、佛山纵向行政层级变局尚未进入实施阶段；广州民主法治试点有待细化和实践：中山、江门审批制度创新仰赖更大环境突破。

“广东如何改革布局，自汪洋书记上任以来是有着一盘棋的。”广东省人大常委会一位官员表示。

“让这么多地级市先行先试各有特色的行政体制改革，旨在形成撤米效应。”中山市发展改革局副局长丁凯说，一把米撒到湖里，可能很多米直接落入湖底了，但总有几颗米能够诱住鱼，即使一小部分先行先试成功，那也就能在全国形成很大示范效应。

这是一盘需集中精力的棋，但在下这盘棋过程中，发生了三件意想不到的事情，而使棋局一度在外界看来变得隐晦、迟滞，“一个是汶川地震，第二个是席卷全球的金融危机，第三个是广东系列高官落马。”上述广东省人大官员说。

现在，步子再次回到原来轨道上“各市试点，省里对进程要求是一年开好局，4年大发展，10年大跨越。”丁凯说。

编辑 王何畏 美编 黄静

广东先行先试行政改革，有望为全国提供借鉴。图为正在修建中的广州2010年亚运会场馆。