欧盟地区政策改革及趋势新探

【摘 要】 欧盟地区政策先后经历了四次大的改革，每一次改革都在一定程度上受到欧盟（欧共体）扩大的影响。欧盟地区政策改革体现出几个重要趋势：预算总额和比例的增加，“凝聚力”和“竞争力”目标的双重强化趋势，程序的简化和“分权化”趋势。

【关键词】 欧盟地区；政策改革；欧盟（欧共体）扩大；“分权化”

欧盟地区政策从20世纪70年代产生至今经历了多次重要改革。这些改革的背景因时代不同而有所差异，但都在不同程度上受到了欧盟（欧共体）历次扩大的推动。“正是因为欧盟的历次扩大使得欧盟地区政策的改革成为必要。”［1］（参见表1）本文的主要目的就是以欧盟历次扩大作为主要背景研究欧盟地区政策改革和发展过程，并从中提炼出欧盟地区政策改革的主要特点和发展趋势。［2］

一、欧盟地区政策的重要阶段——以历次扩大为考察背景

1、1957-1975：欧共体地区政策萌芽与产生——欧洲地区发展基金的建立与欧共体第一次扩大

1957年的《罗马条约》，标志着欧洲经济共同体的成立和欧洲一体化的全面展开。该条约对欧共体的发展做出了整体规划，但并没有对欧共体地区政策做出明确的规定，欧洲的地区发展不平衡问题主要由各个成员国负责。不过，在《罗马条约》里面，地区发展不平衡问题还是得到了一定的关注：（第2条，第118条，第125条等）。这为以后统一欧共体地区政策奠定了基础，可谓欧共体共同区域政策的萌芽。随后，欧共体第一次扩大直接催生了欧洲地区发展基金的创立，标志着欧共体地区政策初步形成。到了70年代，欧洲关税同盟已经取得一定效果，欧洲经济与货币联盟计划已经开始实施。但是，由于各成员国家间的经济差距，阻碍了这一计划的顺利实施。而且随着英国、丹麦和爱尔兰三国的加入，使得欧共体各国之间的差距进一步扩大。当时英国的人均GDP只有欧共体平均水平的85%，而爱尔兰则只有60%；丹麦虽然人均GDP相对较高，但也面临着发展落后地区的问题（格林兰岛）。与此同时，第一次石油危机正好在1974年爆发，引发了许多地区工业萧条、失业率上升等问题，加剧了欧洲内部经济发展不平衡，比如原本十分落后的意大利南部在危机中变得更加贫困和落后。在这样的背景下，欧共体各成员国越发认识到建立统一地区政策的必要性，欧洲地区发展基金由此在1975年得以建立，标志着欧共体地区政策的初步形成。

2、1975-1988年：欧共体地区政策的成立与完善——1988年改革与欧共体南扩

1986年2月，欧共体各成员国签署了《单一市场文件》，确定到1999年底实现商品、服务、人员和资本自由流动的统一大市场，并明确提出要通过各个地区之间的“经济和社会聚合”，以缩小共同体内部的地区差距。随着欧洲统一市场的形成，各种要素的自由流动可能会导致不同地区经济和社会发展的“极化”现象，进而拉大欧洲地区之间的差距。与此同时，欧共体又吸收了三个相对比较落后的南欧国家：希腊（1981年）、西班牙和葡萄牙（1986年），这使得欧共体的土地面积增加了20%，人口增加了18%，失业人口则增加了30%，进一步加剧了欧洲的地区发展不平衡问题。由此，欧共体急需建立一个统一的地区政策体系来解决地区发展问题。在1988年2月的布鲁塞尔会议上，各成员国决定以《单一市场文件》为蓝本对欧共体地区政策进行根本性改革（2052/88）。通过这次改革，欧共体地区政策作为一个明确的、完整的欧共体层面的政策框架就正式形成了。1988年改革具体内容表现在：

首先，确定政策目标。1986年《单一市场文件》（第130条）里面就已经明确规定了结构基金的五个目标：目标1（objectif 1）：促进共同体经济落后地区的发展；目标2：工业衰退地区的经济转型和结构调整，主要包括煤矿钢铁、纺织和造船业等就业严重衰退的地区；目标3：解决长期失业及未满25岁的求职者的就业问题，为年轻人提供工作机会，使失业工人重新进入劳动力市场，消除人们被劳动力市场排除在外的危险；目标4：培训适应产业调整和新技术的劳动力；目标5（a）：加快农业和林业产品生产过程和市场结构的适应性改变；目标5（b）：促进农村地区的发展。其次，确立政策原则：集中性原则、规划性原则、伙伴关系原则和附加性原则；再次，提高预算比例、调整资金结构：1988年布鲁塞尔欧洲理事会在“德洛尔计划”框架（Paquet Delors）内规定欧共体结构基金在这第一个规划期将得到双倍提高。

虽然1988年改革提供了明确的法律框架和操作程序，但在具体实践过程中，由于各成员国执行能力的差异，以及政策实施程序上的繁杂，使得欧盟地区政策在第一期规划的实施过程中出现了一些混乱，引起了各方面的批评和埋怨。再加上90年代初期欧洲经济发展不景气，以及欧共体的第三次扩大所带来的新挑战，欧盟地区政策不得不在1993年做出了新的调整。

3、1989-1999：走向成熟的欧盟地区政策——1993年改革与欧盟第三次扩大

《马斯特里赫特条约》（以后简称《马约》）的签署以及1992年爱丁堡欧盟理事会的召开，为欧盟地区政策1993改革奠定了基础。早在《单一市场文件》中欧共体就已经把“加强经济与社会发展凝聚力”作为共同体发展的根本方向，而《马约》则正式把“经济与社会发展凝聚力”作为一个优先政策目标规定下来。《马约》提出要“强化经济及社会的团结”：（第130条a款）“共同体为了促进其整体协调的发展，强化其经济和社会团结的行动。特别是共同体将以缩小多种区域发展水平的差距以及包含农村地区等最落后地区的后进性为目的。”《马约》重申了地区政策的重要性，指出共同体和成员国都必须积极参与实现这一总体目标，其中包括对结构基金的有效使用。这样，欧盟地区政策的地位得到了进一步提升。具体的调整表现在以下几个方面：

首先，目标区域的调整。扩大了目标1的范围，用于该目标的资金将扩大2/3。针对1995年新入盟的奥地利、瑞典和芬兰创设了一个新的目标6，以促进这些国家尤其是后两个国家人口密度极低地区的经济发展与结构调整。

其次，在这一时期，基于欧共体南扩以及90年代初欧盟经济与金融市场的逐步建立，一个新的政策工具——欧洲凝聚基金在1994年得以创立。凝聚基金的主要目的是帮助受援助国家缩小经济和社会差距，促进经济稳定增长。该基金最高可以提供85%的资金来推动环境保护、体育基础设施建设，以促进欧盟内部的凝聚力和社会团结。受凝聚基金援助的国家是指那些国内生产总值（PNB）低于欧盟平均水平的90%的落后国家。最早接受凝聚基金援助的主要援助对象是西班牙、葡萄牙、希腊和爱尔兰。

与此同时，为了吸收瑞典、芬兰和奥地利入盟（也就是欧盟在1995年进行的第三次扩大），欧盟于1993年增设了欧洲渔业指导基金。此外，在《马约》的提议下，欧洲地区委员会还在这一时期得以创立。但总体而言，1993年改革并不是一次根本性的调整，而只是对1988年建立的新机制的完善。随着欧盟最大的一次扩大——欧盟东扩的日益逼近，以及全球化背景下国际竞争的加剧，欧盟地区政策仍然面临着更深层次的变革需求。

4、2000年至今：欧盟地区政策的深化发展——1999、2004改革与欧盟东扩

20世纪90年代以来，欧盟经济发展放缓导致其国际竞争力下降。与此同时，欧盟东扩又进一步加剧了其内部发展不平衡问题。随着12个中东欧国家的加入，欧盟人口由原来的3．7亿变为4．75亿，面积由320万平方公里扩展为430万平方公里。欧盟东扩一方面扩大了欧盟内部市场和资源空间，使欧盟因此成为世界最大的区域经济体；但另一方面也给欧盟发展带来了新的矛盾和挑战。在这一背景下，欧盟委员会又实行了两次重要改革：1999年和2004-2006年改革。

（1）1999年改革。

1999柏林欧盟理事会通过了新的预算和新的结构基金管理规则（1260/1999号决议），确定了欧盟地区政策1999年改革主要内容：为精简目标区域和政策工具以实现集中性原则，欧盟地区政策将原来的6个目标缩减为三个新的目标；此外，还确立了新成员国的凝聚政策。对于中东欧国家，1999年欧盟理事会决定在2000-2002年期间．每年从欧盟预算总额中拨出31．2亿欧元作为“接纳前资助”，用于农业及地区结构调节等领域。主要包括：PHARE计划，SAPARD计划和ISPA计划。总体上讲，1999年的欧盟地区政策改革并没有对地区政策进行根本变革。1999年改革虽然在简化目标数目、削减政策工具、集中使用资源以及矫正地区政策操作程序中的官僚主义倾向等方面取得了一定进展，但在其他领域却成效不大，甚至有负面影响。一些棘手的问题，比如为欧盟东扩募集资源、改革欧盟现有财政体制等方面的改革，最终还是被制止了下来。［3］

（2）2004-2006年改革。

欧盟委员会于2004年2月提出了2007-2013规划期的欧盟财政框架。最终，在2006年7月的欧盟理事会上通过了关于欧洲地区发展基金、欧洲社会基金以及凝聚基金的相关决议（1083/2006号决议）。这次改革是欧盟地区政策1988年改革以来最深刻的一次变革。具体而言，改革内容可以归纳为以下几个方面：

首先，本次改革将原有的国家倡议、共同体倡议以及凝聚基金的援助目标综合起来简化为三个目标：“趋同”目标，“地区竞争力和就业”目标以及“欧洲领土合作”目标。此外，此次改革把欧洲农业指导基金和欧洲渔业基金分离出去，只保留了欧洲地区发展基金、欧洲社会基金以及凝聚基金作为政策调节工具。与此同时，2004年6月，欧盟委员会正式通过决议实施结构基金策略以援助10个新成员国。2004-2006年之间，欧盟从预算中拨出240多亿

欧元作为结构基金和凝聚基金给10个成员国，其中1/3强（85亿欧元）分配给了凝聚基金。

二、欧盟地区政策改革总体趋势分析

纵观以上四个阶段的变革进程，欧盟地区政策发展表现出了以下几个最为显著的特点与发展趋势：

1、 最直观的趋势就是地区政策资金总额和预算比例的不断提高

从资金绝对数量上看，欧盟地区政策结构基金呈不断上升的趋势。欧盟地区政策的资金投入在1975年只有2．57亿欧元，到了1984年提升为21．4亿欧元。1988年布鲁塞尔欧洲理事会在“德洛尔计划”框架内规定欧共体结构基金在这第一个规划期将得到双倍提高。在1994-1999规划期，结构基金预算又一次在原来的基础上增长了40%左右。2000-2006年第三期规划的结构基金总额为1950亿欧元（1999年价格）；而到了2007-2013规划期，结构基金总额则已经达到了3080．4亿欧元。从欧盟地区政策结构基金占欧盟预算比例来看，这一比例也得到了逐步提高。（参见表2）

资料来源：Le Budget de lEurope，LDGJ，1997．*2007-2013规划期实际比例为35．6%（308 millions deuros）

2、“凝聚力”和“竞争力”的双重强化趋势

“凝聚力”和“竞争力”是欧盟地区政策两个最为核心的优先目标。“凝聚力”目标从欧盟地区政策产生之始至今，一直是其最重要的目标，在四个规划期中，欧盟结构基金用于对落后地区的援助得到了逐步提升：1989年用于对落后地区的援助仅占56%，在2000-2006规划期中上升为约占2/3的比例，而在最新的规划期中，这一比例已经达到了81．5%；而“竞争力”目标的强化主要始于20世纪90年代，由于受欧盟经济发展放缓、国际竞争加剧、欧盟东扩等因素的影响，“竞争力”作为一个目标才越来越被放在了同“凝聚力”目标并列的地位。在1994-1999规划期中，主要目标是缩小地区差距和解决就业问题，关于地区发展和竞争力问题仍然没有做出明确规定。而在2000-2006规划期中，有关鼓励发掘地区内在潜力以提高“竞争力”的内容已经开始有所涉及，该时期目标2就更多的提到国家和地区层面的经济发展问题，比如加强对科技创新的鼓励和支持等。在2007-2013规划期中，“竞争力”正式作为一个明确目标被规定下来——“地区竞争力和就业”目标。这样，从20世纪90年代以来，欧盟地区政策就形成了一个“凝聚力”和“竞争力”并重且不断强化的局面。这也是整个欧洲一体化的发展方向。

3、程序的简化趋势

欧盟地区政策程序的复杂性和运作的“官僚化”导致了其运作成本的增加和效率的低下。为追求更高的效率，欧盟地区政策历次改革都注重实行程序上的简化，尤其在最近两个7年规划期中成效明显。在2006年的欧盟理事会决议中，欧盟地区政策工具得到了进一步的整合。新的整合规则是每个地区只有一个统一的执行项目。这可以被简化为一个等式：一个项目=一种基金（Un programme = un fonds）。有一个例外就是欧洲地区发展基金和凝聚基金在援助基础设施建设和环境保护项目时可以进行共同援助。具体而言，凝聚基金被完全纳入到结构基金的“规划”里面；欧洲农业发展基金以及欧洲渔业基金分别被整合到欧洲共同农业政策和共同渔业框架内，并与欧盟地区政策工具进行协调。总体来看，2007-2013规划期的政策工具由2000-2006规划期的6种简化为3种，政策目标也由原来的9个缩减为3个，其中包括把原来的4个“共同倡议行动”也完全被整合进3个新的目标中（而在1994-1999规划期曾有13个共同体倡议行动）。

4、“分权化”趋势的不断加强

通过不断的“分权化”，各成员国和地区层级在实施规划、跟踪、评估等方面的职权得到一定的强化，而欧盟委员会的责任主要调整为实行监督、制定管理规则、突出政策优先顺序以及利用储备金奖励绩效先进的地区，来影响成员国的操作过程。这种“分权化”管理模式一方面把欧盟委员会从具体的管理中解放出来，使其在制定宏观策略、加强监管上更有作为，另一方面有效激发了成员国和地区层级的自主性和积极性，有利于提高整个政策运作的效率。

欧盟地区政策在几十年的改革与发展中日益完善，但依然存在不少的问题。比如由于新成员国缺乏基本的经济、社会基础设施，还不具备发展知识经济的良好基础，过分强调里斯本计划（以发展知识经济为主要目标）有可能会导致地区政策效果下降；私人资本利用方面并没有很大的突破，在制定共同融资率时继续忽略了私人投资部分（少数地区除外）；［4］改革后的程序仍然十分复杂繁琐，国家和地区在遵循欧盟共同指导意见的过程中，自主立项的弹性空间仍然十分有限；而且，日趋严格的监督评价措施虽然理论上能够提高欧盟地区政策的效率，但同时也加大了劳动量，又反过来影响了政策运行效率。而且，伴随着欧盟今后进一步扩大，欧盟地区政策也将会暴露出许多新的不足，仍需要不断调整与改革。

【参考文献】

［1］ Charpin Jean-Michel，Lélargissement de lUnion européenne à lest de lEurope：des gains à escompter à lEst et à lOuest，la documentation fran aise，paris，1999．1．1．2．

［2］ 马颖：“德国财政平衡的区域政策功能及其对我国的启示”，人大全文2000年经济类专题，《世界经济与政治》，2000．10，P53-57．

［3］ Le Budget de lEurope，LDGJ，1997．

［4］ 周茂荣，祝佳，“论欧盟区域政策新一轮改革及其前景”，《经济评论》，2008．2．

［5］ CRPM（2000）Towards a new regional policy in 2007，Report from de the Conference of Peripheral and Maritime Regions of Europe．

【作者简介】

臧术美（1980-），女，华东师范大学博士研究生，研究方向：欧洲研究、人文地理．